再議我國特大城市人口調控

胡步舟

(首都經濟貿易大學勞動經濟學院 北京 100070)

再議我國特大城市人口調控

胡步舟

(首都經濟貿易大學勞動經濟學院 北京 100070)

特大城市是城鎮化發展的必然結果，高度的人口聚集會引起“城市病”橫行、城市體系發育不良、區域之間城鄉之間發展不平衡加劇等問題。立足于我國具體情況，結合國外特大城市人口調控經驗，提出我國特大城市人口調控應通過建立“都市圈”“衛星城”等新城分散市中心人口壓力、增強周邊地區人口吸引力、經濟調控、建立高效交通網、加強政府主導等方法來實現。

特大城市；人口調控；方法途徑

2014年，國務院對城市規模劃分標準進行重新調整，并通過《關于調整城市規模劃分標準的通知》進行公布。通知指出：城區常住人口在500萬以上(含500萬)1000萬以下的城市為特大城市。2014年我國人口500萬以上特大城市數量16個，人口1000萬以上超大城市達到6個，形成了目前資本、人口、物資、信息等最為集中的京津冀、長三角和珠三角三大都市圈。我國“部分特大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”要“嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規?！?國家新型城鎮化規劃(2014-2020年))。如何既能合理調控特大城市人口規模又能保持經濟和社會的穩定發展是進行特大城市人口調控面臨的突出難題(陳佳鵬,黃匡時，2014)。

一、調控特大城市人口的必要性

首先，“城市病”橫行。城市中心城區人口過度集中直接導致交通擁堵、污染嚴重、住房短缺、公共服務壓力大、社會管理難度大等一系列社會問題，滋生諸多不穩定因素，進而影響社會健康有序的發展。

其次，特大城市資源高度集中，阻礙城市體系的健全與發展。特大城市、超大城市在經濟、政治、文化領域高度享有政府配置的資源，對勞動力形成吸引力，進一步形成人口集聚。而除特大城市、超大城市的省會城市、二三四線城市乃至鄉鎮，獲得政府提供的資源逐漸減少，勞動力流失，發展嚴重受阻。加之目前我國特大城市輻射帶動周邊區域能力有限，造成城市體系發育不良的局面(魏星，2015)。

最后，人口高度聚集造成區域之間、城鄉之間發展不平衡。我國東、中、西部之間、城鄉之間發展本就不平衡，特大城市的資源優勢吸引大量勞動力，使得經濟欠發達地區、和農村地區在資源占有量本就很少的情況下流失大量勞動力，導致這些地區更加落后與凋敝，進一步拉大了區域之間、城鄉之間的差距。不僅如此，留守兒童、留守老人的教育、養老問題也隨之而來。

二、對中國特大城市人口調控問題的思考

毫無疑問，大城市的諸多優勢深深吸引著外來人口。政府公共資源豐富，使人們能夠第一手掌握國內外信息；大城市經濟發達，發展機會多；多元文化對外來人口產生吸引力；教育資源、醫療資源豐富等，這些都是引發大量人口流入特大城市的牽引力?？茖W調控我國特大城市人口，需立足于人口流入的原因，結合實際情況，適當參考國外特大城市在調控人口方面的相關經驗進行調控方法的選擇。

第一，通過建設“都市圈”“衛星城”“副中心”來分散都市中心的功能。國外諸多實踐表明，建立核心城市周邊新城是疏解特大城市人口行之有效的方法。如英國政府為了應對倫敦人口過于集中帶來的交通擁堵、生態環境惡化、失業增加等問題，于19世紀70年代開始，采用城市群布局的方式建立了倫敦都市圈，相對于單個城市來說，它聚焦了城市的各種功能，擴大了城市的容納能力，人口在大區域內得到合理布局(劉波 2015)；東京建立大都市群，依據地理位置分為核心區、中間區、外層。日本東京圈規劃建設適應了日本經濟與城市化的發展需求，對促進經濟可持續發展與人口的空間合理配置具有積極的指導意義(趙燕霞，劉黎2013)。河北雄安新區的建立正是基于這一思想做出的人口調控戰略選擇。

第二，提高周邊地區、城市的人口吸納能力，達到區域內人口的相對平衡。對于我國特大城市，應加強新城建設,同時增加周邊城市地區的人口吸引力，積極引導人口合理分布，使非核心功能人口向周邊地區轉移。改善地區整體環境，整治和搬遷中心地區規模較大，服務水平低下，影響城市安全、環境和交通，與現代國際城市形象不相符的勞動密集型產業；通過稅收、產業促進等政策為新城建設和產業與人口轉移創造便利條件。合理確定各新城發展模式和開發強度，引導各新城之間開展分工與協作，從而統籌區域發展，高效配置資源，聚集新的產業，形成人口流入大城市的緩沖區(北京決策研究基地課題組)。

第三，經濟調控。人口問題本質上是經濟問題，人口調控戰略必須實現重大轉變，加強經濟手段對流動人口的引導。如法國巴黎規定外來人口獲得居住權要先繳納10年的賦稅，以稅收的方式增加外來人口的生活成本來限制外來人口遷入。除了對個人征稅，韓國首爾對人口密度過大地區的大型建筑物的建筑商征收“人口過密”稅，征收費用約為建設成本的5%至10%，這項措施對緩解首爾中心城區人口壓力起了非常大的作用(馬仲良 潘銀苗 赫軍 鹿春江，2007)。除了稅收之外，還可以積極發揮市場價格機制的作用，如適當減少政府在水、電、氣、熱、交通、教育、文化、環保等方面的補貼，酌情增加人們在特大城市的生產生活及發展成本。對城市郊區或周圍地區則加大政府財政支持力度，適當減少生產生活成本。由此就可以在一定程度上達到限制城市人口增長，引導城市人口向周圍合理流動的目的。

第四，建立高效、便捷的現代化交通網絡。作為影響人口流動的關鍵性因素，便利的城市交通是疏導人口的有效途徑。新城的建設如果沒有便捷的交通設施就會阻礙流入人口的遷移。在東京人口疏散的過程中，交通基礎設施建設就發揮了重要的作用(陳佳鵬 黃匡時，2014)。2017年7月6日，北京開往雄安新區的動車首發，這使來往于雄安新區和北京的人口所花費的時間成本大大降低，這一現代化交通網絡的貫通，對于疏解北京人口、助力京津冀協同發展意義重大。

第五，充分發揮政府主導作用。特大城市人口增長與城市發展存在矛盾的根源并不是人口規模的擴大，而是城市管理水平與應對能力不足(任遠，2015)。從國際特大城市人口調控的成功案例不難看出，政府的強有力主導是科學調控人口的根本保障。政府要制定相關政策，推動公共服務均等化、資源配置均勻化，縮小區域之間、城鄉之間差距；明確城市功能定位、對各級城市合理規劃布局；加強相關立法，使人口調控具體操作有法可依。

[1]陳佳鵬，黃匡時.特大城市的人口調控—東京經驗及其啟發.中國人口資源與環境.2014(08)：57-62

[2]魏星.特大城市人口調控的反思—新常態經濟與新型城鎮化.中國人口科學.2015(06)：119-123

[3]劉波.倫敦城市人口調控的經驗及啟示.地理學報.2012(05)：55-57

[4]北京決策研究基地課題組.調控北京人口規模的有效途徑.決策研究.2007(02)：40-42

[5]馬仲良，潘銀苗，赫軍，鹿春江.國外大城市調控人口的對策與措施研究.它山之石.2007(05)：59-63

[6]任遠.關于特大城市人口綜合調控問題的思考.南京社會科學.2015(01)：83-90

胡步舟(1989-)，女，漢族，河北承德人，首都經濟貿易大學勞動經濟學院，碩士研究生，專業為人口學。