淺析我國環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格

康玉鳳

(浙江工商大學(xué)訴訟法系 浙江 杭州 310018)

淺析我國環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格

康玉鳳

(浙江工商大學(xué)訴訟法系 浙江 杭州 310018)

公益訴訟入法以來，原告資格就一直是該領(lǐng)域的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問題。鑒于不斷惡化的環(huán)境和慘淡的司法實(shí)踐現(xiàn)狀，理論界和實(shí)務(wù)界均呼吁進(jìn)一步擴(kuò)大其原告主體資格，但對于擴(kuò)大到何種程度目前仍無統(tǒng)一意見，學(xué)者專家對此也是各有思量。本文以此為視角，通過分析我國立法及司法現(xiàn)狀，力求建立起具有明確性、多數(shù)性、多樣化特點(diǎn)，且能真正體現(xiàn)公益精神的環(huán)境民事公益訴訟原告隊伍。

公益訴訟；原告資格；環(huán)保組織；擴(kuò)張

一、原告資格的立法及司法實(shí)踐

2012年《民事訴訟法》第55條，首次以法條的形式明確規(guī)定了公益訴訟，我國環(huán)境民事公益訴訟“破冰”成功，原告主體不再受“直接利害關(guān)系”的限制。2015年出臺的《環(huán)境保護(hù)法》，第58條對原告主體進(jìn)一步明確，將主體限定為符合兩大條件的社會組織。此外該條文將破壞生態(tài)的行為也納入保護(hù)范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大了環(huán)境民事公益訴訟的適用范圍。2015年1月起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公訴案件適用法律若干問題的解釋》第2、3條對符合兩大條件的機(jī)關(guān)和組織進(jìn)一步解釋，據(jù)不完全統(tǒng)計，符合條件的主體全國有700余家，這就進(jìn)一步明確了環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，必將進(jìn)一步推進(jìn)我國環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展。2015年7月出臺的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》確定在全國13個省、自治區(qū)、直轄市開展試點(diǎn)，試點(diǎn)時間兩年。一晃一年多已經(jīng)過去了，在這一年多的時間里各試點(diǎn)取得的成績喜人，檢察院在各地提起了很多環(huán)境公益訴訟，較好的維護(hù)了環(huán)境公共利益，期待試點(diǎn)結(jié)束后檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告主體的制度在全國推行。綜上，目前我國環(huán)境民事公益訴訟的原告主體僅包括國家海洋局和符合兩大條件的700余家社會組織，13個試點(diǎn)區(qū)域的檢察院僅在試點(diǎn)階段，不能歸入法定原告資格范圍內(nèi)。這就表明，我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格在逐步明確，數(shù)量也在不斷擴(kuò)大，有了初步的多元化的特點(diǎn)，但是仍將除國家海洋局以外的環(huán)保行政部門和個人排除在外，這將是我國環(huán)境公益訴訟原告范圍下一步發(fā)展方向。

司法實(shí)踐方面，含糊的法律規(guī)定給了不法者鉆空子的機(jī)會，地方上一些具有原告資格的社會組織提起公益訴訟的案件仍因“起訴人不具備原告資格”被擋在法院門外；缺乏多數(shù)性的原告主體隊伍難以滿足司法實(shí)踐的需要；缺乏多元性的原告團(tuán)隊也無法體現(xiàn)地公益精神。這樣的司法現(xiàn)狀急切需求進(jìn)一步擴(kuò)大原告主體團(tuán)隊，以更好地維護(hù)環(huán)境公共利益。

二、原告資格之困境

公益性決定了環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體應(yīng)該具有明確性、多元化和多數(shù)性的特點(diǎn)。但目前的法律規(guī)定未能很好的體現(xiàn)這些特質(zhì)，問題主要有以下幾點(diǎn)：

第一，多樣性不足。我國現(xiàn)行的原告主體僅限于符合兩大法定要件的社會組織和國家海洋局。檢察院也只是在13個試點(diǎn)區(qū)域可以提起公益訴訟，法律還未明文在全國確立起檢察院環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，其他環(huán)保行政機(jī)關(guān)和個人就更是被明確排除在原告主體之外。第二，明確性不夠。2015的司法解釋對兩大法定要件進(jìn)一步做出闡述，據(jù)統(tǒng)計全國具備原告資格的社會組織有700余家。此舉原意是保證環(huán)境民事公益訴訟的順利開展，但是從司法實(shí)踐來看，2015年只有9家社會組織提起了環(huán)境民事公益訴訟，含糊的法律規(guī)定給了不法者鉆空子的機(jī)會，地方上一些具有資格社會組織提起公益訴訟的案件仍然因?yàn)椤捌鹪V人不具備原告資格”被擋在法院門外。1此方面典型案例為“綠發(fā)會訴八企業(yè)騰格里沙漠污染案”。2該案是引起社會廣泛關(guān)注、受到國家領(lǐng)導(dǎo)人批示的重大環(huán)境事件，但最初仍被中衛(wèi)中院和寧夏高院駁回起訴，原因在于法院認(rèn)為原告章程中沒有關(guān)于“從事環(huán)境保護(hù)公益活動”的明確表述且業(yè)務(wù)范圍未載明“環(huán)境保護(hù)業(yè)務(wù)”，因而不符合法律規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動”。對此，再審程序中最高人民法院以裁定撤銷原審及二審的民事裁定，此系列案件由寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市中級人民法院立案受理。盡管這一案件得到了解決，但關(guān)鍵問題依然存在，原告資格仍需進(jìn)一步明確細(xì)化。第三，多數(shù)性欠缺。全國可以提起環(huán)境民事公益訴訟的社會有700余家，但全國有661個市級單位，平均每個市也就只有1個具有原告資格的主體，而每個市的企事業(yè)單位少則幾萬多則幾十萬，就北京這樣的一線城市有83萬戶企業(yè)，在這樣龐大的基數(shù)面前，原告主體數(shù)量明顯欠缺。3此外，各個法律關(guān)于原告主體資格的規(guī)定存在矛盾之處，《民事訴訟法》55條將法律規(guī)定的“機(jī)關(guān)”納入原告主體范圍，而其后的《環(huán)境保護(hù)法》和司法解釋卻將“機(jī)關(guān)”排除在外，筆者認(rèn)為這是立法方面存在的沖突。

綜上，我國現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟原告主體存在數(shù)量少且缺乏多樣性多數(shù)性的特點(diǎn)，且存在立法上的矛盾，這是制約我國環(huán)境民事公益訴訟快速發(fā)展完善的一大障礙，亟待解決。

三、擴(kuò)大原告資格的路徑

(一)進(jìn)一步擴(kuò)大原告主體資格

缺乏多樣性、多數(shù)性和明確性的原告主體隊伍難以滿足司法實(shí)踐和環(huán)境保護(hù)的需要，也未能很好的體現(xiàn)公益的精神。筆者在綜合考慮各類因素的基礎(chǔ)上，建議將“有關(guān)機(jī)關(guān)”納入原告主體范圍，并形成以環(huán)保組織、環(huán)保行政機(jī)關(guān)為主，檢查機(jī)關(guān)為輔，公民個人為補(bǔ)充且有起訴順序的原告主體模式，接下來筆者將具體論述。

第一，以環(huán)保組織、環(huán)保行政機(jī)關(guān)為主要原告主體。在環(huán)境民事公益訴訟中，環(huán)保組織應(yīng)該充當(dāng)先鋒作用。理由如下：第一，環(huán)保組織是為了環(huán)境公共利益而建的，提起環(huán)境公益訴訟是環(huán)保組織的主要職能體現(xiàn)。環(huán)保組織可以分為政府性環(huán)保組織和民間環(huán)保組織。政府性環(huán)保組織是政府的職能部門，是環(huán)境公共利益的代表，由其提起環(huán)境公益訴訟具有權(quán)威性，而且是其履行行政職能的必要手段。但是政府性環(huán)保組織畢竟是隸屬于政府的職能部門，其決策必定受政府的影響。有時候因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義的存在，就會出現(xiàn)政府放縱環(huán)境污染的狀況，損害了公共利益。而民間環(huán)保組織可以彌補(bǔ)這一缺陷。第二，環(huán)保組織成立的宗旨、人員和財力的資源分配都是為了維護(hù)環(huán)境公共利益，所以一旦出現(xiàn)環(huán)境污染事故，環(huán)保組織就能以百分之百的精力投入訴訟。相對于環(huán)保組織，提起環(huán)境公益訴訟只是人民檢察院眾多職能中的一項，其人力和資源都是有限的，難免會出現(xiàn)缺位。相對于公民個人提起環(huán)境公益訴訟，環(huán)保組織在技術(shù)條件、專業(yè)化等方面都有巨大優(yōu)勢。第三，環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟對于喚醒民眾環(huán)保意識，監(jiān)督政府相關(guān)部門的環(huán)境執(zhí)法都有非常大的積極意義。環(huán)保組織是一個相對中立的機(jī)構(gòu)，這可以正面影響到民眾的公益意識、環(huán)保意識。而且從域外各國的立法來看，大都賦予了環(huán)保組織以原告主體資格，這是符合國際潮流的。4綜上，我國應(yīng)該將環(huán)保組織作為最具潛力的環(huán)境公益訴訟主體來培養(yǎng)。但是目前我國環(huán)保組織素質(zhì)普遍不高、缺乏專業(yè)性，筆者認(rèn)為應(yīng)該對相關(guān)環(huán)保組織進(jìn)行改組重建并進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)。

第二，以檢察機(jī)關(guān)為輔助原告主體。最高人民法院推出《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》為其提供法律依據(jù)，實(shí)踐中取得了很好的效果，所以應(yīng)推廣到全國。但是筆者認(rèn)為從長遠(yuǎn)的制度建設(shè)來看，仍應(yīng)堅持環(huán)保組織的主要訴訟地位，檢察機(jī)關(guān)其輔助作用。因?yàn)橄啾拳h(huán)保組織，檢查機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中往往處于較為被動的地位。一旦出現(xiàn)環(huán)境問題檢察機(jī)關(guān)通常不會主動去調(diào)查，更多時候是因?yàn)楣窕蚪M織的舉報控告而被動介入環(huán)境公益訴訟。基于檢查機(jī)關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟的被動性，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)起訴主要針對的應(yīng)該是一些重大的環(huán)境污染事故，或是相關(guān)行政機(jī)關(guān)不作為導(dǎo)致的環(huán)境糾紛。5檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行這些情況下的訴訟具有以下優(yōu)勢：第一，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟體現(xiàn)的是國家公權(quán)力的監(jiān)督，更具有權(quán)威性。如上所述檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件是一些相對較為重大的環(huán)境案件，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性可以保障對于這些環(huán)境污染事件更好的處理。第二，環(huán)境民事公益訴訟的提起有幾大攔路虎：取證難、鑒定難、維權(quán)成本高等，相比于環(huán)保組織和個人，檢察院在疑難案件中對這些問題更有實(shí)力去應(yīng)對。

第三，公民個人為補(bǔ)充的原告主體。實(shí)踐中，公民個人往往是最先感受到環(huán)境損害的主體，所以公民在環(huán)境民事公益訴訟中起補(bǔ)充作用是必要的。筆者建議，個人在發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害公共利益的情況下，首先應(yīng)該積極借助環(huán)保組織訴訟優(yōu)勢提出訴訟建議，請求環(huán)保組織起訴，也可以向檢察機(jī)關(guān)反映，請求其起訴。在這兩方都不起訴的情形下才可以通過尋求公益訴訟基金的資助，以自己的名義提起環(huán)境民事公益訴訟。

(二)設(shè)置訴前督促程序

筆者構(gòu)建的環(huán)境民事公益訴訟制度，原告主體多元化且擴(kuò)大到公民個人，這樣廣泛且多元的原告主體難免會出現(xiàn)多元主體重疊起訴的現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)濫訴。筆者試圖設(shè)置環(huán)境民事公益訴訟的前置程序主要就是為了防止濫訴的發(fā)生，濫訴行為會對環(huán)境公益訴訟帶來極為不利的影響，一方面會影響環(huán)境行政部門執(zhí)法的公正性和有效性，另一方面還會對法院審理環(huán)境案件造成沉重的司法負(fù)擔(dān)，因此，有必要設(shè)置環(huán)境公益訴訟前置程序?qū)ο嚓P(guān)原告主體提起的環(huán)境公益訴訟進(jìn)行篩選，有效防止環(huán)境濫訴情況的發(fā)生，提高訴訟效率，避免不必要的訴訟資源的浪費(fèi)。2015年最高檢發(fā)布的《檢察院提起公益訴訟的試點(diǎn)方案》提出了公益訴訟領(lǐng)域第一個訴前程序，即檢察院在提起民事公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法督促或支持法律規(guī)定的有關(guān)組織向人民法院提起民事公益訴訟。6這有效的反應(yīng)了社會組織作為主要原告主體的地位，也避免了可能出現(xiàn)的重復(fù)起訴的矛盾。筆者所構(gòu)建的環(huán)境民事公益訴訟原告主體擴(kuò)大到個人，但個人僅起到輔助作用，對其的訴權(quán)應(yīng)做限制。具體程序設(shè)置筆者認(rèn)為我國可以效仿美國，環(huán)境問題出現(xiàn)的情況下，個人若發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益受損的情況應(yīng)當(dāng)先告知有關(guān)組織對其進(jìn)行起訴，相關(guān)組織在確定的期間內(nèi)若不采取相應(yīng)措施，也不起訴，個人則可以請求有關(guān)檢察院提起環(huán)境公益訴訟。若檢察院也不作為，則個人可以提起環(huán)境民事公益訴訟。這樣督促前置程序的設(shè)立在保障各方原告主體起訴權(quán)的前提下，發(fā)揮了社會組織的主要作用、檢察院的輔助作用和個人的補(bǔ)充作用，且可有效防止可能出現(xiàn)的多元主體重疊起訴的現(xiàn)象和濫訴現(xiàn)象。

四、結(jié)語與展望

環(huán)境保護(hù)關(guān)乎你我，不僅需要我們進(jìn)一步健全和完善環(huán)境公益訴訟制度，更需要發(fā)揮政府的宣傳作用，讓我們每個人提高環(huán)保意識、踐行公益。于情于法，唯有將環(huán)境保護(hù)作為我們每個人都應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，才有可能還我們及子孫以一片美麗的碧水藍(lán)天。

[1]沈壽文.環(huán)境公益訴訟行政機(jī)關(guān)原告資格之反思[J].當(dāng)代法學(xué).2013

[2]環(huán)境公益訴訟典型案例[N].人民法院報.2017年3月9日第003版

[3]曾閃.論環(huán)境保護(hù)公益訴訟原告主體資格多元及其沖突的解決[D].湘潭大學(xué)碩士學(xué)位論文.2013年5月

[4]周曉瑩.論環(huán)境民事公益訴訟制度[D].武漢大學(xué)碩士學(xué)位論文.2015年5月

[5]楊曉東.新《環(huán)境保護(hù)法》視野下環(huán)境公益訴訟制度的完善[D].碩士學(xué)位論文.2016

[6]安喜芬.環(huán)境公益訴訟于鏊高資格問題探究[J].法制與社會.2017年第1期

康玉鳳，女，甘肅定西，研究生在讀，訴訟法學(xué)。