地方政府政績工程的形成機理與治理對策研究

(華僑大學政治與公共管理學院 福建 泉州 362021)

地方政府政績工程的形成機理與治理對策研究

詹小寧

(華僑大學政治與公共管理學院福建泉州362021)

“政績工程”是當代中國市場化和政府轉型過程中的一個突出現象，一方面勞民傷財。另一方面地方政府卻對此情有獨鐘。本文試從官員角度、制度層面來尋找原因，并從官員本身以及制度層面提出治理對策。

地方政府;政績工程;形成機理;對策探討

一、問題的提出

自改革開放以來，我國經濟的發展正經歷著從計劃經濟向市場主義經濟的轉型期。在這樣一個重大轉型的過程中，政府職能也開始發生著相應的轉型。80年代的財政包干給了地方政府極大的經濟發展自主性，并且伴隨著晉升錦標賽的治理模式，全國大范圍的開始掀起了地方經濟發展的熱潮。90年代的分稅制以及90年代末的部門預算改革①看似將地方財政自主權上收中央，但《土地法》②的頒布又讓地方政府找到了新的發展契機，自分稅制之后新一輪的地方經濟發展熱潮將土地財政捧到了前所未有的高度。中央政府的這些舉措逐步確立了地方政府的自主性地位。

隨著地方政府自主性的擴張，極大地激發了地方政府發展地方經濟的熱情。正如周黎安指出“在過去的30年間，中國地方政府在地區經濟增長中扮演了一個非常重要的角色，地方官員尋求一切可能的投資源、推動地方發展的熱情在世界范圍內可能都是罕見的”③。但是，從一個理性的出發，政府應該是為人民服務，為民生的改善而努力。然而正如很多學者指出，因為每個人都具有自利性，不可避免的政府也具有自利性。一旦政府為了追求自己的利益就會與上級政府乃至民眾的期待脫軌，在政府追求自身利益最大化的過程中，政績工程現象就是政府自利最主要的表現。

政績工程的內涵界定:

“政績工程”一詞源于民間，又稱形象工程，本質都是指地方政府治理中的一種不正常現象。學者王希坤劃分了三個角度進行定義：首先從政績工程所表現的事實加以界定，“政績工程”就是一些領導干部、政府官員，為在任期間有所建樹而不切實際地實施的一些項目④。其次從政績工程的危害角度進行定義，“政績工程”即就是“腐敗型投資”，這種投資基本不顧及投入產出的經濟效益問題，基本不管國有資產的浪費和民生問題，所有的投資都只圍繞一個目標來進行——為官僚個人或某個官僚小集團的個人利益和集團利益服務。而這種利益主要表現為兩種——政治利益和經濟利益，如工程回扣，土地批租等過程中的權利尋租⑤。再次，從公共管理的角度定義，政績工程就是我國轉型時期公共行政領域特有的一種公共管理問題，它是公共行政權力代理人從理性自利角度出發，以犧牲公共行政權力委托人的利益為本，經營公共項目積累政治績效，以賺取自己政治上升遷這一受益為首要目標的機會主義行為。他是當事人在現行有缺陷的委托代理機制下進行理性博弈的結果和行為選擇，他的實質是公共行政權力代理人的逆向選擇問題——晉升前的機會主義行為⑥。

二、對政績工程的相關研究

20世紀90年代后，國內政績工程的現象不斷涌現，在規模、形式上都有所擴張，因此吸引了大批的學者來研究此類現象。國內學者的研究主要集中在兩方面：一是理論研究；二是直接研究⑦。

首先關于政績工程的理論研究：

地方政府自主性理論，該理論由何顯明提出，主要觀點認為，在中國市場化轉型過程中，由于市場機制不完善，并且與之配套的法治機制不完善，因此地方政府在中央政府分權讓權的改革中獲得了極大的自主性。政府在履行職能和執行政策的時候具有選擇空間，可以超越上級政府和地方民主來實現自身效用最大化⑧。

地方發展型政府理論，該理論由郁建興提出，主要指中國地方政府在面對中央政府用GDP作為考核官員和職位晉升的主要依據的時候，地方政府會為了自身的政治績效，以經濟增長作為政治合法性的主要來源，去選擇性的執行盈利型的經濟政策，而對于民生建設等虧損型政策選擇性的不執行或者少執行的一種現象⑨。該理論一定程度上解釋了政績工程形成的原因。

錦標賽理論，由Leazer和Rosen共同提出，原本運用于企業，是一種重要的激勵模式。周黎安用晉升錦標賽理論分析中國地方治理與中國經濟發展，認為晉升錦標賽已經作為一種行政治理模式在運用。上級政府對多個下級部門的行政長官設計一種晉升競賽，只有優勝者將獲得職位的晉升，而競賽標準由上級政府制定，GDP常常被作為主要指標。晉升錦標賽的直接結果就是地方政府的重復建設、地方保護以及過度招商引資，這些都只對政府有利而對民眾無利甚至有害。

壓力型體制，由榮敬本等人提出，是指各級政治組織在面對上級下放的任務時，為了實現經濟趕超，向下級組織層層分解任務指標責令其在規定的實踐內完成，并配之一相應的行政和經濟獎懲。該體制說明了地方政府只對上負責不對下負責的體制性根源，也揭示了政績工程形成的體制原因。

其次，關于政績工程的內容研究：

首先是關于“政績工程”的內涵界定方面。學者們分別從不同的視角對政績工程下了不同的定義。從政績工程的變現來看，政績工程就是指在公共領域內，少數領導為了追求和體現“政績”，未經過科學論證，自行決定立項，動用社會資源并組織實施，但社會經濟效益都很低下，給國家、社會和人民群眾的利益帶來損失的各種社會經濟建設項目⑩。從政績工程危害的角度來看，政績工程是指不顧發展的可持續性，竭澤而漁，拼湊出一個地方發展的某些項目、工程等，這些項目和工程多是勞民傷財，老百姓沒有得到實惠，只是極少數領導干部急功近利，獲取諸如嘉獎、立功、榮譽稱號等政治榮譽和各種利益。從公共管理角度來看，政績工程就是地方政府官員為民眾提供的一種對自身有好處，但對民眾沒好處的“公害物品”是相對于對民眾有好處的“公益物品”而言。

其次是關于政績工程的表現樣態。李強根據政績工程是否建筑類工程項目把“形象工程”分為物質類形象工程、非物質類形象工程以及二者結合的政績工程。沈泉涌將政績工程分為軟政績工程和硬政績工程。程延認為政績工程主要四種表現：開發區擴張無度、大學城囤積居奇、工業園遍地開花、小城鎮“喜新厭舊”。建紀認為政績工程在當前最突出的表現在城市建設中，意識有的城市脫離當地實際，大規模搞城市建設；二是一些地方為吸引投資，隨意設置開發區，圈地建房。房建認為政績工程的表現主要有泡沫“政績”、浮夸“政績”、罪過“政績”。

前人的研究成果讓我們可以將地方政府追求“政績工程”的行為得以全面深刻的理解，同時也可以從中找出政績工程的一些根源問題。

三、“政績工程”的原因剖析

(一)官員缺乏科學發展觀和正確的政績觀

一些領導干部把“以經濟建設為中心”錯誤的理解為“以GDP為中心”，把“發展才是硬道理”錯誤的理解為“經濟增長率才是硬道理”，不顧經濟和社會效益能否提高，也不顧人民生活水平的真正提高，更不顧生態環境的保護，片面追求經濟增長速度，所以片面的發展觀又導致片面的績效觀。

此外，一些領導干部的官僚主義作風也是重要原因之一，有學者認為，“政績工程”泛濫的最主要原因，是有些人手中持有權利的人背離了對上級負責和對人民負責相一致的原則，只顧對上級負責來獲得更多政治晉升的可能。還有一些官員因為知道搞政績工程欺上容易瞞下難，所以從來不是為了糊弄群眾，而是專門糊弄有官僚主義作風的上級領導。正是因為這樣的邏輯：誰開的工程多，誰做的事情就多，誰的政績就越突出，就會更可能得到提拔和重用，所以政績工程才可以大行其道。

還有一些學者指出，是因為一些領導沒有樹立正確的權利觀。一些領導只一心把心思放在“仕途升遷”上。沒有解決好權為誰所用。情為誰所系、利為誰所謀的問題，因此就不可能把廣大人民群眾的利益作為工作的出發點。

(二)干部選拔制度缺乏科學合理標準

首先，干部考核標準不合理。一些領導干部在政績觀上存在偏差，與現行的領導干部績效考核評價標準和體系有著直接的關系。簡單的把政績與經濟指標劃等號，只片面強調經濟增長速度，只會導致部分領導干部不切實際，只顧眼前利益盲目發展經濟而忽略效益和其他的民生工程建設，導致嚴重的社會問題。

其次，政績導向出現偏差，干部績效考核體系不夠科學。在干部考核任用上，一些地方片面理解“政績”，把引進投資、上大型項目的多少作為考核的重要指標。這樣就催生了許多的形形色色的“形象工程”、“政績工程”。有學者認為，政績工程滋生的原因之一是考察干部“政績”的誤導。由于考核方法不夠科學，片面的以數字定優劣，未能把量化和質化相結合，也客觀的導致了政績工程的風靡。還有學者認為，在考核任用干部的時候往往注重顯性政績，只看魄力與能力忽略了思想道德品質，忽視了政治素養考核，檢驗政績標準失當導產生誤導政績工程。同時缺乏一個較為科學全面的指標體系，往往重經濟指標，輕社會發展指標、人文指標和環境指標。

再次，是因為干部績效考核缺乏群眾參與。有學者認為，對領導干部的政績考核往往由上級組織和上級領導說了算，缺乏群眾公認，在評價主體上出現嚴重的錯位與缺位現象，導致領導干部的工作出發點不在為群眾謀福利上，而是為討好上級和為上級辦事上面。當然還有一個比較重要的原因就是，領導干部的任期過短，頻繁的調動是產生政策短期行為的重要原因。新官上任四一年是摸摸情況，第二年是再上一個臺階，第三年是大見成效升官走人。這樣的一個任期期限導致很多官員不用擔心為自己的“爛攤子”負責，只顧在自己的任期內大搞建設。

(三)缺乏完善的決策、監督機制

一些學者認為，地方政府領導在上大項目時不能按照本地實際，遵循客觀規律，積極征求多方意見，進行科學論證。在機制方面還存在不健全、程序不夠嚴密等問題。有時候很大的項目只是領導干部主觀意愿就拍板決定了。在決策、項目執行的過程中缺乏明確有效的監督責任機制和監督措施，監督不能得到充分的發揮。加上一些監督制度本身就不健全，就導致了“形象工程”中出現違規行為就難以有效遏制。

監督即有問責的意味在里面。正如江蘇大學尚虎平教授所說的，我當這幾年反腐力度很大，但是也只是“聽見樓梯響，不見人下來”。為什么這么說呢，我們國家在官員問責時常常都是抓大放小，為什么這幾年落馬官員全是廳級以上干部，經過審查，他們的貪污史卻開始的很早，那為什么之前都沒有抓，反而要等把它喂肥了才肯抓，這個時候基本上起不到什么效果了，反而還費時費力費財。我們應該建立的是一個全面全過程的問責機制，從問題初露端倪的時候就要采取矯正措施，而不是等到問題累計到無可挽回的時候才采取措施。然而我國地方官員的“政績工程”就是這樣的一種現象，監督不到位導致問題發現遲緩，已經投進去的人力物力財力成了沉沒成本，浪費的是納稅人的錢。

四、“政績工程”治理對策的探討

(一)轉變官員工作作風，客服官僚主義

首先，要解決基層干部“政績透支”問題，關鍵是上級領導機關轉變作風，大力開展調查研究，切實了解群眾需求與呼聲。對那些重實際、說實話、辦實事、腳踏實地和埋頭苦干的干部要大力表揚，具備提拔條件的要提拔重用；對那些工作不講實效、不計后果、好大喜功和虛報浮夸的干部要嚴肅批評。

其次，完善責任機制，加強官員的思想道德修養。地方政府官員自身道德素質的提高，可以形成某種“內部約束力”，使得地方官員的自覺性和主動性有所提高，能夠自覺主動的向民眾提供所需物品，而不是損害群眾福利。

最后，官員還應樹立科學的發展觀和正確的政治績效觀。政績工程現象的出現有很多原因，其中一個重要原因就是官員頭腦和行動中存在種種“誤區”導致，片面的發展觀導致了片面的政治績效觀。

(二)建立科學合理有效的制度支持

首先，建立科學的政績考核標準。解決GDP偏向于正確績效觀關系中存在的問題，要從實際出發，堅持兩手抓：一方面改變GDP至上的發展觀和績效觀，研究設計新的評價發展和政績的指標體系；另一方面不能把樹立正確政績觀簡單地、全部的寄托于一套新的立即可用的綠色GDP核算體系。當前最主要的是應該從那些最有害的政績工程入手，從有損于可持續發展的口號入手，堅決糾正不科學的政績評價體系，著力克服和解決樹立政績觀中存在的問題。

其次，完善干部人事制度。官員的頻繁調動，走馬觀花，沒有任何理由就職位調動是一種不折不扣的違反政府組織法規現象。這種不正之風敗壞了黨的形象，需要徹底改革現行的干部人事制度。

再次，建立責任追究制度。加快立法，運用法律手段誠摯“政績工程”上的腐敗，從而加大熱衷于搞政績工程者的自身成本投入使其不敢腐敗。

最后，建立完善的監督制度。政績工程的直接受害者是民眾，所以要賦予群眾監督政府的權利。賦予民眾以監督權力可以保護民眾的產權，也是避免政績工程現象的非常重要的制度保障。強化官員問責，完善人大審議和責任追究制度，加強非執政黨的問責，規范和加強媒體問責機制，完善保護民眾問責。加強黨內監督，保證信息公開，保障公民的知情權。

(三)緊抓項目源頭，遏制政績工程的萌芽

對于政府的項目工程，一是要發揮市場機制，減少政府不合理干預；而是要依法嚴把財政、土地大關，斬斷“形象工程”的資本鏈條；三是健全工程項目建設的咨詢顧問、聽證制度，保證決策科學化、民主化。

切斷政績工程的資金鏈條主要從以下幾方面入手，包括：遏制住許多城市的賣地財政；堵死地方政府以“出賣項目”為經營權由與民營投資者、外商聯手打造“政績工程”的“政策通道”；封死地方政府采取“掉包”之術變相獲取“政績工程”項目資金的把戲；禁絕地方政府以“人民城市人民建”的名義集資、向轄區攤派捐款的做法，還要禁止地方政府醉意挪用公款的做法。這樣就能從根源上遏制“政績工程”的項目資金來源。

【注釋】

①1994年分稅制改革將增值稅由地方稅變成共享稅，地方財政大大減弱。

②《土地法》的頒布確定了政府在城市土地一級市場上的壟斷地位。

③周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，世紀出版集團，2008年11月版，第2頁。

④葉燕：《謹防“政績工程”泛濫》，《黨建與人才》，2000年第9期，第42頁。

⑤童大煥：《“政績工程”，乃社會之癌》，載《南方都市快報》，2002年8月27日。

⑥劉壽明：《政績工程原因探析與治理對策——委托代理理論的視角》，中山大學博士論文，2008.

⑦王希坤，《政績工程的形成機理與治理對策》，中央編譯局出版，2011年版.P13.

⑧何顯明：《市場化進程中的地方政府行為邏輯》，中國人民出版社，2008年版.

⑨郁建興，高翔：《地方發展型政府的行為邏輯及制度基礎》，《中國社會科學》，2012年第5期.

⑩段華洽、王榮科：《論政績工程的綜合治理》，《安徽電氣工程職業技術學院報》，2006年6月.

[1]周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，世紀出版集團，2008年11月版，第2頁。

[2]葉燕：《謹防“政績工程”泛濫》，《黨建與人才》，2000年第9期，第42頁。

[3]童大煥：《“政績工程”，乃社會之癌》，載《南方都市快報》，2002年8月27日。

[4]劉壽明：《政績工程原因探析與治理對策——委托代理理論的視角》，中山大學博士論文，2008.

[5]何顯明：《市場化進程中的地方政府行為邏輯》，中國人民出版社，2008年版.

[9]郁建興，高翔：《地方發展型政府的行為邏輯及制度基礎》，《中國社會科學》，2012年第5期.

[6]段華洽、王榮科：《論政績工程的綜合治理》，《安徽電氣工程職業技術學院報》，2006年6月.

[7]《不準以“政績工程”“形象工程”騙取榮譽》，《北京支部生活》，2010年第4期.

[8]李強：《關于我國地方政府“形象工程”問題研究》，山東大學碩士論文，2010年.

[9]沈泉涌：《“軟政績工程”要不得》，《當代廣西》，2004年第15期.

[10]建紀：《“政績工程”、“形象工程”問題透視》，《中國監察》，2004年第7期，第17頁。

[11]房建：《淺析“政績”》，《宿州教育學院報》，第5卷第4期。