我國非營利組織信任危機：病理微探與治理路徑

(華僑大學政治與公共管理學院 福建 泉州 362021)

我國非營利組織信任危機：病理微探與治理路徑

詹小寧

(華僑大學政治與公共管理學院福建泉州362021)

我國的非營利組織在改革開放以后得到了迅速發展，但是非營利組織的治理能力卻沒有顯著提高，特別是21世紀以來，非營利組織的信任危機頻發。通過斬斷發現，信任損傷的原因在于“認同度低”、“自治性不強”、“治理能力低下”、“社會責任缺失”。而修復信任損傷的最佳路徑便是“改善外部環境”、“深化自治意識”、“加強外部監管”。

非營利組織；信任危機；治理路徑

一、問題的提出

20世紀70年代，由于西方國家的石油危機，導致了福利國家的解體，自此非營利組織在世界范圍內蓬勃發展。非營利組織的繁榮發展作為對政府與市場的雙重失靈的有效補充，對社會發展起到了很好的社會效益。我國非營利組織概念最早見于1998年成立的民間組織管理局(原為社會團體管理局)，當時指的是民非和社會團體。作為一個正式的官方概念開始于2006年10月黨的十六屆六中全會，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》第一次闡述了社會組織的相關思想。我國將非營利組織命名為為社會組織，作為一個從西方引進的概念而使用，大多采用西方的理論來實踐。隨著我國社會建設事業的不斷發展與完善，非營利組織在我國的發展也逐漸得到重視，并且縱觀近幾年的發展現狀，我國的社會組織數量也是以突飛猛進的速度在增長。

雖然我國的非營利組織的數量在增長，但是社會組織在無論在外部聲譽上還是內在發展上都一直面臨著困境：

2001年“中國媽媽”胡曼莉(我國第一家撫育孤兒機構的創建者)被“美國媽媽”張春華起訴濫用捐款，同年希望工程的假信事件被曝光，這使得剛剛嶄露頭角的社會組織蒙上陰影，公眾對這會組織的不信任也在慢慢滋長

2010年-2011年的中國民間組織藍皮書總報告中，民間組織公信力危機被列為中國民間組織存在的三大突出問題

2011年社會組織的社會聲譽危機集體爆發，同年的“郭美美”事件引發了紅十字會的信任危機；“中非希望工程項目”引發了中國青少年基金會的信任危機，“尚德詐捐門事件”引發了中華慈善總會的信任危機

在不信任公益慈善組織的同時，民間公益慈善組織的質疑聲也不時響起。2013嫣然天使激進和中華文化書院在運作涉嫌違規；2014深圳壹基金公益基金會被指在雅安地震中獲捐的4億只撥付了4000多萬元。這也反映了公眾對公益組織的不信任和對政府不能有效監管的批評

不僅公益組織存在信任危機，就連互益性組織也存在聲譽危機。例如：江蘇省徐州市賈汪區交通物流協會、中華醫學會。NGO并非都是圣潔的化身，即使是對非營利組織監管嚴格的美國也存在同樣的問題，“美國聯合勸募會”著名公益機構的財務丑聞。

與營利組織相比，非營利組織的信任流失是其致命的問題，因為信任是其合法存在的基礎，而且偽裝成善行的“邪惡”讓公眾感到的是更傷心的侮辱(Hayes,1996:96)。特別是在我國這樣一個公民社會發育不良和社會資本匱乏的場域里，本來民眾就對社會組織抱以懷疑的態度，現在的信任危機更是加重了社會組織的生存囧境。因此，非營利組織的信任危機治理成為了一個亟待解決的問題，同時也是一個復雜艱巨的任務。

二、非營利組織信任危機的診斷

非營利組織在社會結構中的位置及其所承擔的義務影響著信任的存在，而其滿足社會期望的能力和動機則決定其信任水平的高低。尤其是在社會轉型時期，社會組織信任問題顯得尤為復雜化(張立榮，2014)。

1.社會轉型帶來的社會裂痕限制了非營利組織的認同空間

非營利組織的信任得以穩定的理想環境是一個政策環境寬松，公民社會培育完善、社會資本存量充足的社會(張立榮，2014)。然而我國正是缺乏這樣的“原始場”，雖然社會轉型帶了了一線生機，但是“大政府，小社會”的“消極”慣例，使得我國的民眾在解決問題的時候第一個想到的總是政府，盡管政府已經讓權或者職能過渡，但是在我國政府仍然是公共資源的最終把控者。本來存在感就很微弱的非營利組織，在制度和資源的雙重困境下很難找到存在的合法性基礎。這樣一來，民眾對非營利組織的認可度就大大的降低了。而當非營利組織的認同空間被擠壓，就會進一步誘發非營利組織的信任損傷，讓其在社會結構中的位置更加難以明確。

2.行政化的非營利組織削弱了自身的自治地位

根據撒拉蒙(Salamon，1994)的“第三部門理論”，我們知道非營利組具有民間性、獨立性、公益性、志愿性的特點，這也是作為非營利組織來講最根本的特點。而我們對非營利組織展開的一切討論皆是以自主性為前提。然而在我國，社會組織生來就帶有很強的行政色彩，而非營利組織發展至今，政府邏輯始終是主導邏輯。戈登懷特在在對浙江蕭山社團的研究中第一次提出了社團中存在著官民二重性的問題(white，1993)。中國社團組織在觀念、行為、目標上與政府具有相當的一致性”(王穎，1993:132)。俞可平(2002:216—218)強調在中國社團的官民二重性中，政府起著主導作用。王詩宗指出中國當前第三部門領域的主導邏輯仍是國家邏輯，于是提出依附式自主(王詩宗，2013)。很多學者都對此做了研究，并且都一致認為，我國的非營利組織在發展過程中，因為行政因素的介入，導致了非營利組織過分官僚化，與政府過牽連而失去了本該具有的市民社會的自治性。

3.社會需求的激增挑戰了非營利組織的治理能力

我國的非營利組織發展雖然很快，但是存在重數量不重質量的問題。有學者在研究社工機構的發展困境時就提出了“內卷化”的發展現狀(路垚，2015)。我國的非營利組織之所以能夠產生也是因為社會發展的需要，但是，他的發展并沒有如此的“單純”。我國的非營利組織能夠得以發展，很大程度上依靠的是政府的推動，以及政策的支持，很少是來自于社會群眾的呼吁。因此，它的發展就有種“催熟劑”的成分在其中，所以我國的非營利組織并不完全具備作為一個社會治理主體或者公共服務提供者所具有的能力。在社會轉型期，民眾的社會需求激增，但是面對一個并未成熟的非營利組織來說，他還不能夠獨當一面去滿足群眾的需求。當非營利組織在政府和市場都做不好的領域表現的不如人意時，他的存在價值自然就會受到質疑。

4.監管缺失降低了非營利組織的社會責任

有學者發現，我國非營利組織做為民生工程的一部分，被很多官員當做一個社會治理創新的競賽品，并沒有當做真正的民生工程來建設。我國政府官員的績效向來只與GDP關系重大，因此在對于非營利組織的建設與監管中也只是應對上級檢查。然而因為政府的不重視和碎片化監管，導致了我國的非營利組織開始變異，一些組織的非營利性和公益性發生變異，貪污腐敗、瀆職失職現象嚴重；有些非營利組織披著非營利組織的外衣，但卻只是為圈錢、洗錢、偷稅漏稅、騙取國家優惠政策等違法行為提供庇護。一次次的反面事件，也成為了非營利組織信任危機的直接導火索。

三、非營利組織信任危機的治理路徑

1.改善外部環境，拓寬非營利組織的認同空間

第一，我們要準確的認識非營利組織的社會定位。他作為政府與市場的有效補充者，既不是政府的附庸，也不是政府權威的挑戰者，他有著自己獨立的功能區，在政府與市場的專長都不能解決的問題上有著自己獨特的解決方式，對于滿足社會需求、化解社會矛盾、建設和諧社會都有著不可替代的作用。第二，非營利組織的發展需要良好的政策環境。因為我國的特殊情況，非營利組織的合法性基礎就建立在政府給與的生存空間上，若政府能在制度上給與更多支持與引導，那么非營利組織就能有穩定的生存根基。第三，要將法治、平等、互信等理念滲透到民眾的日常生活中，引導公民積極參與公益事業，塑造起非營利組織生存的強大的社會基礎。

2.深化公民自治觀念，增強非營利組織治理能力

激活非營利組織的原始價值，將非營利組織的基本特性用組織的實際行動表現出來，讓群眾去看到。為了贏得民眾的支持，非營利組織需要展示自我價值，以表明本組織能為公眾利益有效的開展工作(Salamon,1999,37)。非營利組織需要理順與政府之間的關系，保持自治定位積極回應群眾需求，將去行政化進行到底，簡化行政程序，做到精簡高效，真正的為民辦實事。同時要健全非營利組織的規章制度，在財務制度、問責制度、信息公開制度上不斷完善，增強自身的能力，同時要建立有效的學習機制和激勵機制，來增強自己的軟實力，以達到增強自身治理能力的效果。

3.加強監管，鞏固非營利組織的信任基礎

碎片化監督弊端毋庸置疑，僅依靠非營利組織的自我監督又太過局限，因此我們要植入更多的外部監督力量。由于非營利組織需要對不同的利益主體負責，因此需要構建由政府、企業、媒體、公眾、等多元主體參與的監督網絡。具體來講，政府要加強對非營利組織的法律責信，通過行政處罰和行政訴訟等方式對不作為或者亂作為的行為給與法律制裁；而媒體則需要通過網絡曝光和輿論壓力來促使非營利組織在合法和透明的軌道上運行；群眾則是最分散也是最強大的監督者，我們要及時發現問題和敢于舉報，通過合法途徑來對非營利組織施加壓力，保證其能夠真正的為民服務。

[1]高兆明，《信任危機的現代性解釋》，學術研究，2002，第4期。

[2]曹飛廉、陳健民,《當代中國的基督教社會服務組織與公民社會—以愛德基金會和上海基督教青年會為個案》,《開放時代》第9期。

[3]曹錦清,《再造“語詞”》,《文化縱橫》第期。

[4]鄧莉雅、王金紅,以,《中國生存與發展的制約因素—以廣東番禺打工族文書處理服務部為例》,《社會學研究》第2期

[5]鄧寧華,《“寄居蟹的藝術”體制內社會組織的環境適應策略—對天津市兩個省級組織的個案研究》,《公共管理學報》第2期。

[6]范明林,《非政府組織與政府的互動關系—基于法團主義和市民社會視角的比較個案研究》,《社會學研究》第7期。

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[8]顧聽,僅碎,《公民社會發展的法團主義之道—能促型國家與國家和社會的相互增權》,《浙江學刊》第6期。

[9]顧聽、王旭,《從國家主義到法團主義—中國市場轉型過程中國家與專業團體關系的演變》,社會學研究》第2期。