政府對社會慈善行為規制研究

(首都經濟貿易大學 北京 100070)

政府對社會慈善行為規制研究

孫蕾李惠

(首都經濟貿易大學北京100070)

慈善是中華民族的傳統美德，慈善捐贈已成為衡量人類文明與社會進步的標志之一。隨著我國經濟的不斷發展，越來越多的群體加入了慈善行列，從而使我國的慈善事業得到了空前的發展。但與此同時，慈善事業在發展的過程中也暴露出一些問題，這些問題的產生不僅影響了相關法律、法規的實施，同時還擾亂了國家慈善工作的管理秩序。因此，政府如何對我國慈善工作進行有效的管理，法律如何對慈善組織及其相關活動進行有效的規制等，已成為當下我們如何使慈善事業得到健康、可持續發展，以及政府如何更好地規制慈善組織及其相關管理行為過程中亟待解決的重要課題。

慈善;慈善組織;慈善行為規制;法制建設

改革開放以來，政治、經濟、社會多元發展為我國慈善事業的發展提供了良好的環境，慈善組織如雨后春筍般涌現。慈善事業的運作機制也由傳統型管理向現代化治理轉型。與此同時，黨和政府對其健康有序的發展給予了高度重視，應當講，我國慈善事業迎來了良好的發展契機。與此同時，我們也應當看到，近年來，盡管我國慈善事業有著突飛猛進的進展，但同時也存在一些問題亟待解決，從而使我國慈善事業能夠健康和可持續發展。

一、我國慈善事業法制建設的現狀與發展

2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱《慈善法》)。并于2016年9月1日起正式施行。這是我國首部慈善領域的基礎性、綜合性法律，作為我國第一部慈善法，它的突出意義在于系統規范全社會的慈善行為。法律擬制定的各項規范，既是針對各級政府的管理行為，也是針對社會組織的運行管理與每個公民的慈善方式，是根據我國實際并借鑒國際經驗，從而全面系統地確立起國家慈善事業發展所需要的現代規范。

《慈善法》頒布以前，慈善組織都是按照《基金會管理條例》和《社會團體登記管理條例》等法規規定的不同標準來設立，不但成立條件相當復雜苛刻，而且我國只承認法人形態的慈善組織，并且對其設立程序采取“雙重許可”原則，即慈善法人需要得到兩個同級部門或上下級部門的許可：在得到政府主管機關的許可后，還必須經過專門的登記機構審批和登記，可見程序的復雜與繁瑣。而《慈善法》的實施，不僅取消了慈善組織設立的“雙重許可”制度，即不再要求設立慈善組織必須有業務主管部門的許可，僅規定其設立應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記，而且民政部門應當自受理申請之日起三十日內作出決定。這意味著，今后慈善組織登記或申請認定的門檻或將降低，我國社會組織雙重管理體制或將被打破，從而有力的促進了我國慈善事業從傳統的單一化模式向全社會的多元化模式發展。

二、慈善事業發展中存在的問題

近年來，我國慈善事業發展迅速。例如，截至2016年年底，我國社會組織總數達699878個，比2015年底凈增長4萬多個，增長率為6.49%；此外，我國大眾小額捐贈的參與人次、捐贈總量也不斷擴大。2016年，“99公益日”愛心網友捐款達3.05億元，共有677萬人次參與捐款，涉及3643個公益項目，總計善款額超過6億元。去年11月11日，“免費午餐”天貓店達100萬元的交易額。中華少年兒童慈善救助基金會2016年年度籌款額達3.37億元，其中個人捐贈占60%左右。①

且隨著《慈善法》的實施，我國的慈善法制也得到了相應的加強。但在加強的同時我們也必須看到，在《慈善法》實施的一年多來，我國慈善組織在其運營中還存在著一些問題，這些問題不僅影響著政府對慈善組織運營行為的有效管理，同時也影響著我國慈善事業的法治發展。

1.募捐主體身份模糊。《慈善法》中雖明確提出個人不能發起公開募捐，但對個人自救或為特定他人募捐，即“一對一捐款”的行為也并未禁止。值得關注的是，近年來較熱的網絡眾籌募捐行為，大多都是以私人或者家庭的名義進行，其內容不外乎是因個人生病需要高額治療費用或因家中困難急需社會救助，而這些事件的募捐主體往往僅通過一面之詞或幾張身份證、病歷本、醫藥單上的照片來自證身份，且不說事件本身的可信度有幾分，就是認證照片的真實性也很難。因此，上述人員是否屬于《慈善法》中的募捐主體較難界定。

2.管理主體監管難度增強。近年來，網絡詐捐、騙捐事件之所以層出不窮,很重要的原因是在網絡募捐中，公眾給私人賬號捐款后難以對后期募捐資金的使用、善款余額的處置進行透明監督。即便是委托給公益組織進行代管，在受贈人不配合的情況下，善款也很難進行管理。同時慈善組織中慈善資金的非正當使用及慈善機構工作人員的違規行為也屢見不鮮，這些不僅加重了管理主體的監管任務，同時也使管理主體監管難度增強。

3.規范內容不細不利于執行。例如：《慈善法》中規定“慈善組織在公開場所設置募捐箱，或開展義賣、義演等公開募捐活動，仍受地域限制，應當在其登記的民政部門管轄區域內進行，但捐贈人的捐贈行為不受地域限制。”，這個地域限制的規定讓一些相關工作人員感到疑惑不解：不清楚組織到底能在多大范圍內公開募捐，如果只是在慈善組織登記的民政部門管轄區域內進行募捐，那么捐贈人的范圍可能也會隨之縮小，從而達不到全民募捐的社會效果。

三、完善政府規制慈善行為的幾點思考

1.慈善組織應按規模大小分類管理。眾所周知，慈善組織有大有小，有數萬員工、數億資產的國字號基金會，也有規范化管理的現代基金會，但更多的是一些規模小、職員少、管理不規范的小慈善組織。我們如何就不同組織形式的慈善組織進行管理，需要細化。我們建議，可以按照社會組織的業務收入及資產規模來劃分慈善組織的大小，對于大小規模不同的慈善組織設定不同的義務，比如報告義務、信息公開義務等加以區別對待，這樣立法才更加符合現實情況，也才更加合理。

2.適當擴大慈善組織認定的范圍。為了全面貫徹落實《慈善法》，有必要把企業法人、事業單位法人也納入到慈善組織認定的范圍之內，使法律登記認定的慈善組織與事實上的慈善組織合二為一，解決以往由于《慈善組織認定辦法》與《慈善法》的規定之間的差異，甚至沖突而造成的對慈善組織認定方法的不同，同時也提高了政府和社會公眾對慈善組織的認識與理解，從而促進慈善事業的發展。

3.完善我國慈善的法制體系。《慈善法》的出臺，為我國慈善事業提供了法律保障，是慈善事業法制建設的一大進步，但仍有完善的法制空間。畢竟法律規范較為原則，而現實社會又是復雜多變的，因此，除了出臺《慈善法》外，我國有關管理部門還應根據當下我國慈善事業發展的具體情況，具體問題，不僅以《慈善法》的要求對《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《社會服務機構條例》三大條例進行相應的修改，而且還應適時、適當地出臺與之相配套的實施細則或者實施辦法等行政規章，以細化慈善法的實施措施，以完善我國慈善事業的法制體系。

對慈善事業進行法律規制，將慈善事業的運行納入法制之中，讓慈善行為向規范化和法制化方向邁進，是實現我國慈善事業健康可持續發展的根本途徑。因此，進一步完善我國慈善法制體系建設，加強政府對慈善組織行為的有效規制，從而使我國的慈善法制建設與我國慈善事業的發展“相伴相隨”。

【注釋】

①2016年政策完善成就慈善新格局，http://media.china.com.cn/qycm/2017-05-10/1042544.html

[1]侯隆文.論慈善事業發展的社會氛圍[J].市場研究,2016-11-25

[2]胡敏潔.《慈善法》中的政府促進措施：支持抑或管理？[J].江淮論壇,2016-4

[3]江璐.關于《慈善法》中信息公開規定的思考[J].2016-05-08

[4]李盼盼.論我國慈善組織立法的完善[D].廣東財經大學,2016-03-21

該課題為2016年大學生科研訓練計劃深化項目-政府對社會慈善行為規制研究

孫蕾，女，彝族，本科在讀，首都經濟貿易大學；李惠，女，漢族，北京，本科在讀，首都經濟貿易大學。