供給側改革下PPP模式的思考

(中國共產黨冷水江市委員會黨校 湖南 冷水江 417500)

供給側改革下PPP模式的思考

周妙宇

(中國共產黨冷水江市委員會黨校湖南冷水江417500)

“十三五”規劃建議強調要加強供給側改革。PPP 模式有效擴大了公共基礎設施建設和服務的供給，并改變了社會公共服務傳統的供給方式，是供給側結構性改革的重要內容。推進PPP作為深化財稅體制改革，推動穩定惠民政策的重要舉措，在制度建設、實踐推廣等方面取得了較好的成果，但是在PPP推進中也存在著許多問題，阻礙了PPP模式的進一步發展。本文從PPP 模式的發展現狀、推廣過程中出現的問題，提出了政府應該完善法律體系、制定合理的風險分擔機制等政策建議。

供給側改革；PPP模式

一、引言

在中國經濟步入新常態，為了有效應對供給與需求的結構性矛盾，供給側結構性改革是解決供需錯配的方向。PPP模式作為公共服務基礎設施供給機制改革的重要部分，對推廣供給側改革具有重要意義。PPP模式是通過引入社會資本，借助其在項目建設及運營方面的比較優勢，改變了公共服務領域基礎設施建設的傳統模式，提高公共服務項目的效率和質量。PPP模式的推廣不僅有效擴大供給，還不斷調整和完善了供給層次和結構，提升了供給體系的質量和效率，因此，大力推進PPP模式成為了深化供給側結構性改革、推動經濟發展的重要內容。

二、PPP模式的發展現狀

截至2017年6月末，全國入庫項目共計13554個，涉及投資額16.4萬億元。其中國家級示范項目700個，總投資1.7萬億元。此外，項目是能否成功落地也是衡量PPP模式是否成功推進標志，今年以來，PPP項目落地數和投資額逐月增加，落地率呈穩步提高趨勢。截至今年上半年，PPP項目落地2021個，總投資3.3萬億元，整體落地率達34.2%。其中，第一批、第二批示范項目已100%落地，截至6月末，第三批已落地311個，落地率達60.6%。

PPP模式主要涉及市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護、旅游、城鎮綜合開發、保障性安居工程、醫療衛生等領域。從全國來看，PPP項目落地數量排在前三位的是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，其中，市政工程項目269個、交通運輸項目879個、生態建設和環境保護項目151個，合計占落地項目總數的64.3%，占入庫項目總投資的68.0%。

PPP模式的運用，減輕了政府財政負擔，拓寬融資渠道。PPP模式通過向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，不僅可以利用社會閑置資金，拓寬建設項目融資渠道，化解政府債務危機，形成多元化、可持續的資金投入機制，而且可以拓寬社會資本的發展領域，激發社會資本投資基礎設施建設的積極性，促進產業結構調整和轉型升級。其次，PPP模式的引入大大提高了公共服務的運營效率。在PPP項目的運作中，社會資本從項目開始就共同參與進來，與政府形成緊密的合作，同時為項目帶來企業先進的管理理念和技術經驗，使得項目設計創新性更強、成本更低。此外在平等合作的伙伴關系下，政府和社會資本彼此督促、彼此理解，在減少了行政壟斷的供給模式后，使供給側改革完成平穩過渡。在伙伴關系的模式下，社會資本充分參與，大大提升了公共服務的運營效率。此外，PPP模式的風險共擔機制還能有效地限制供給過當。PPP模式通過伙伴關系、利益共享和風險共擔，實現了公共領域的供給側結構性改革。通過伙伴關系促進了供給主體多元化，通過利益共享實現了有效供給的擴大，而風險共擔則限制了公共領域的供給過當。在三者相互制約和促進下，PPP模式有利于解決長期以來公共領域存在的供給錯配問題，有效推動了供給側結構性改革。

三、供給側改革下PPP發展過程中出現的問題

供給側改革不斷深化的背景下，PPP模式的運用極大地緩解了政府的財政負擔，解決了投資金額巨大、社會公益特性明顯的基礎設施項目的建設難題。但在實際運用過程中，PPP項目也暴露出了諸多問題，亟需規范運作。

(一)法律建設不完善，管理存在漏洞

PPP模式的有效運行離不開良好的社會法治環境，目前，國家及各級政府關于PPP應用的法律法規和政策規定仍然缺乏，更沒有形成完整的政策體系，缺少規范化的程序。雖然財政部和發改局都有出臺相關指導性文件，但是在運用操作方面協調性不夠，甚至存在沖突，因此會造成多頭管理、不能依規行事、成本浪費等現象。

其次，政府在監管方面力度不夠，在市場準入控制上存在不足，造成社會資本競爭混亂。由于缺乏獨立的監管機構，缺乏專業人才、監管經驗和信息不對稱等原因，對PPP模式下的財務、項目質量等監管不到位。在PPP合同中，政府和私人部門是平等的法律主體，但在實際的操作過程中，由于PPP項目的合同期限比較長，雙方信息不對稱，很難保證合同雙方權力地位平等。

(二)融資渠道單一，市場準入存在障礙

目前，國內基礎建設和公共服務項目的融資渠道比較單一，一般是利用銀行貸款、財政撥款和企業自籌。就目前情況而言，PPP項目由于涉及基礎設施和公共服務領域，具有投資規模大、期限長的特點，所以對中長期融資需求強烈。然而商業銀行處于安全考慮，不愿意為PPP項目提供中長期貸款，通常只給予政策性貸款，導致資金缺口比較大。而且，因為PPP項目投資規模大，一般私營企業難以進入，另外多數項目缺乏專門的信息平臺，部分有資金、有意愿的單位因為缺少投資信息和投資渠道無法進入。因此融資渠道太過單一導致融資困難，資金如果無法及時到位，就極有可能影響項目的推進。在當前建設的PPP項目中，資本金投入上也存在問題，由于缺乏廣泛的融資渠道，項目的資本金投入過少，大部分資金仍然需要靠融資來獲得，而負債融資會使項目面臨更大的財務風險。

(三)風險分配不均衡

PPP模式的顯著特點是政府與社會資本之間合理的風險分配，以實現風險共擔，利益共享。由于PPP項目建設運營周期長，投資額較大，參與各方成分比較復雜，就會造成PPP項目在其建設運營過程之中有諸多的不確定因素即風險。在PPP項目推進過程中，政府和企業均希望對方承擔更多風險。不少地方政府為了規避自身風險而讓私人部門承擔了大量甚至全部風險，私人部門要追求利益最大化也會回避某些風險，所以在風險劃分上往往會長時間協商不一致，這就在無形中提高了交易成本。而且在某些地方的PPP項目出現了在項目運行后政府違約或者擅自變更之前條款的情況，使風險完全失衡偏向于私人資本，私人資本承擔風險過大甚至導致項目失敗。從PPP模式的長期穩定發展來看，這樣的政府行為會嚴重挫傷私人資本對PPP項目的建設熱情，阻礙PPP模式的推廣。

(四)缺乏專業機構和人才

我國從2014年開始推動PPP模式，PPP模式在我國運行時間短，經驗不足，所以到目前財政部公布的兩批示范項目進入執行階段的卻不足50%。但是PPP項目是一項非常復雜的系統工程，具有周期長、操作復雜的特點，對專業人才和機構的需求更加迫切。在項目識別、準備、采購執行、移交運營等環節需要大量懂法律、技術、財務的復合型人才。目前我國還非常缺乏這類復合型人才，而且從事PPP咨詢的機構進行過系統研究、具有專門人才的咨詢機構也較少。

四、推進PPP發展的建議

PPP模式作為公共服務和供給側改革的結合，涉及的領域與國計民生緊密相關，在推進過程中需要進一步完善，從而推動供給側改革，促進經濟轉型。

(一)完善法律法規體系，健全監管體制

當前國家財政部陸續出臺了相關文件，地方政府也發布了相關措施，但是可實施的相關法規制度仍然欠缺。政府應盡快完善PPP投融資相關政策、法律，規范PPP模式的應用范圍、設立程序、招投標與評審程序、權力與義務、風險分擔、監督與管理等各方面,明確雙方的違約責任和追責機制，遵循市場契約精神，確保項目參與各方談判時能有章可循，保障政府權力的同時增加投資方投入資金的信心，降低項目成本與風險，最大程度發揮PPP效率。通過引入第三方專業咨詢機構、第三方監督和評估機構，或者任命工程、法律、財務等專家定期對項目進展進行檢查，參與項目準備、招標、盡職調查及合同管理等全過程，對項目進展以及安全和環境問題進行合理監督和評估的同時，又監督政府與社會資本認真履約、誠實信用，不僅可以有效減少或避免后續過程中的風險，而且可以保障合同雙方平等地位，實現雙方權責利關系上的平等，以達到互利共贏的目標。

(二)改革投融資體制，提供政策保障

當前情況下，要順利推進PPP項目，吸引社會資本的積極參與，政府就需要對公共基礎建設的投融資體制進行改革，對管理制度進行創新，簡化PPP項目的審批程序，建立PPP項目的標準審批和操作程序，節約審批時間，提升推進效率。需要加大對社會資本的支持力度，不僅在融資方面給予政策支持，對社會資本給予貼息、擔保及其他措施，鼓勵銀行對PPP項目實行貸款開放，而且在稅收、征地方面采取一系列優惠政策，調動社會資本的積極性。還可以發揮財政資金的杠桿作用和保障作用，靈活運用保險、社保基金或是提供PPP專項貸款，起到降低融資成本和融資風險的作用。同時，政府還可以對一些運營管理好的項目實行一定的績效獎勵。

(三)規范風險分擔機制

公平合理的風險分擔是PPP項目成功發展的關鍵，直接影響到項目運營的結果。因此在PPP項目的實施中必須加強風險的識別，并確定合理的分擔機制以保證項目的順利發展。根據各方的承受能力來分配風險：政府對政策法規、規章制度具有較強的影響和控制力，可以承擔法律風險、政策風險；社會資本具有較強的經營管理能力，則應承擔建設風險、運營風險、技術風險；不可抗力風險由雙方共同承擔。政府在選擇合作伙伴時，應該嚴格審查社會資本的資質和綜合實力，社會資本要客觀評價政府對項目的支持，綜合衡量項目的潛在風險，合理表達自身訴求。雙方應該明確投入產出、風險收益的配比，制定嚴格的風險應對機制，出現分歧時雙方都應該積極協商解決，確保項目的順利實施。

(四)大力培養專業化人才

PPP項目的運作對管理人員的要求極高，需要懂得財務、法律、金融等各方面的專業人才，首先政府可以通過邀請PPP方面專家進行專題的業務培訓，對項目的領導班子和相關負責人進行專門的授課、宣講，全方面的提高其理論基礎和實踐能力，聘請國外專家迅速學習國外經驗。其次，加強高校PPP人才培養，建議高校聯合PPP辦公室成立公私合作研究院，設立公私合作專業，依托政府部門資源優勢和高校專業團隊，并廣泛整合國內外的專家力量，致力于組織PPP課題研究與規劃設計，開設PPP課程，聯合培養PPP專業人才，為PPP工作的推進做好人才儲備工作。同時項目公司層面則應該應積極培養PPP建設經營專才，尤其是要提供關鍵崗位進行鍛煉，提高實踐能力。

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周妙宇(1990—)，女，湖南冷水江人，長沙理工大學碩士研究生，中國共產黨冷水江市委員會黨校理論教員。