我國土地征收的困境之源以及對策探討

(華僑大學政治與公共管理學院 福建 泉州 362021)

我國土地征收的困境之源以及對策探討

詹小寧

(華僑大學政治與公共管理學院福建泉州362021)

土地征收自分稅制以來就是我國的熱點，因為土地財政的興起，導致土地成為了各地政府爭相發展經濟的主要托盤。但是因為征地過程中存在法律依據不足，公共利益邊界不清晰、法律救濟途徑的不完善，導致了大量的征地帶來的不穩定社會因素。大量的農民上訪以及征地拆遷造成的官民情緒緊張化和暴力拆遷帶來的人員傷亡等一系列惡性結果讓我們不得不認識到解決問題的重要性，因此文章主要從三個方面來提出應對之策：從程序上和實體上規范征地行為、將公共利益邊界明晰化、完善被征收人的法律救濟途徑。

土地征收；困境；對策

引言

隨著中國城市化速度的加快，因土地征收所引發的社會沖突不斷加劇，尤其是最近幾年，因土地征收、房屋拆遷等問題引發的激烈社會矛盾更是經常見諸報端。在我國土地征收引發的糾紛已經成為了嚴重威脅社會穩定的因素。例如，根據建設部統計數據，僅 2004 年上半年，因征地拆遷的上訪量就超過往年全年上訪總量。2003 年全國上訪共 3929 批、18071 人;截至 2004 年 6月，全國就有 4026 批、18620 人上訪，其中集體上訪905 批、13223 人。①根據國土資源部統計數據，2011年上半年，國土資源部受理來訪 2450 起、9809 人次，其中集體來訪 693 批、6372 人次，集體來訪分別占來訪起數與人次的 28.3% 和 65%，同比增加 57.5% 和62.8%。征地拆遷問題是群眾信訪的熱點。②正是鑒于土地征收所引發的眾多糾紛，有學者悲憤地指出，近年來，“征地”幾乎成了腐敗、暴力、沖突的代名詞，哪里征地頻繁，哪里就出現官員腐敗、社會沖突甚至家庭悲劇。③明明是為了公共利益，為的是城市的發展和公共設施等基礎設施的建設，為什么在這樣一個惠民的過程當中出現了如此有悖初衷的狀況，并且演化成社會不穩定因素的主要來源呢？因此對征地問題的原因進行深入的分析顯得很有必要。

一、征地困境的原因分析

1.“公共利益”、“土地征收”、“征收補償”等問題沒有統一標準

我國《憲法》規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《物權法》規定:“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”《土地管理法》規定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！笨梢?《憲法》、《物權法》和《土地管理法》都規定土地征收必須以“公共利益”為目的。④也就說，只有符合為了公共利益的需要才可以采用強制措施征收土地。然而在我國什么是公共利益，公共利益的邊界又在哪里，一直得不到統一。因為公共利益是土地征收的理由合法性，又因為公共利益的模糊性才帶來了各種亂征地和營利性目的的征地。

對于土地征收的概念，在立法實踐中，土地征收、土地征用所指向的含義一直處于不穩定的變化當中。南京國民政府于 1928 年 7 月27日公布的《土地征收法》第四條規定征收者謂收買或租用，基本上是混用征收、收買或租用。1936 年 3 月 1日開始實施的《中華民國土地法》和《中華民國土地法施行法》就已經明確了土地征收的含義，臺灣地區現行有關土地征收的立法中土地征收的含義與該法完全一致。1939年4月4日，陜甘寧邊區政府公布的《陜甘寧邊區土地條例》第十八條規定為了建設道路等公共設施可以征收土地⑤。該條例所指的征收系指以公共利益為目的而剝奪財產權的行為，與南京政府《土地法》及《土地法施行法》中征收的含義一致。但1944年12月邊區第二屆參議會第二次大會討論通過的《陜甘寧邊區地權條例》第十三條規定，由于建筑國防工事，興修交通道路等，政府可以征用或以其他土地交換人民或團體所有的土地，把“征收”改為了“征用”⑥。新中國成立后，政務院1950年11月21日公布的《城市郊區土地改革條例》、1953年12月5日公布的《國家建設征用土地辦法》均采用了“土地征用”一詞。直至2004年《中華人民共和國憲法修正案》通過，之前的法律基本上都使用的是“土地征用”這一概念。2004年《中華人民共和國憲法修正案》把憲法第十條第三款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用”⑦，把“征用”改為了“征收或者征用”。該修正案通過后，《中華人民共和國土地管理法》也于2004年8月28日對土地征用條款作出了修改⑧。

土地征收補償標準更是層次不齊。在我國實踐當中存在四種征地補償模式：第一，年產值倍數模式；第二，區片綜合地價模式；第三，混合模式，即年產值倍數模式加區片綜合地價模式；第四，其他模式，如授權其他部門規定或者直接規定地價等⑨。關于土地征收補償費用的分配，有學者認為，征收補償收益的分配問題主要涉及土地補償費的分配問題，但卻并未把安置補助費和附著物及青苗補償費的分配納入其中。征收補償收益分配權的行使主體應為村民會議或村民代表會議，享有征收補償收益分配的權利主體應為本集體組織的村民，但某些特殊群體也應有收益分配權。征收補償收益的分配方案要遵守分配程序規定，只有村民會議才有權制定分配方案并應有相應比例的人數表決通過才能執行⑩。

2.土地征收缺少有法可依的規范流程

從征收法律關系主體看，有觀點認為，征收權是主權國家所固有的權力，其強調的是為了公共利益需要，未經財產權人的同意而剝奪私人財產權。在我國的土地征收現實中，政府不但是征收的申請人、征收的批準人，而且還扮演著被征收土地出讓人的角色，最終導致“土地財政”模式的形成。事實上，在土地征收過程中，作為行使征收權的代表機關，政府僅僅應當擔負土地征收的審批角色，而不是征地的申請人和被征收土地的出讓人。

3.被征地人的法律救濟渠道不通暢

在我國土地征收的實踐中，雖然土地征收決定權的主體是國務院，但是國土資源部卻是實際的征收決定發文機關。因此當被征收人對土地征收決定不服時，只能向國土資源部申請行政復議，而不能直接向國務院申請行政復議。當被征收人申請行政復議的條件符合法律的規定時，國土資源部就應當受理，否則，被征收人可以對國土資源部不受理復議申請的決定向法院提起行政訴訟，如果被征收人提出復議申請符合條件的，法院將會作出責令國土資源部受理復議申請的判決。國土資源部受理了被征收人的復議申請后，難以作出處理，原因在于，該土地征收決定并不是國土資源部自己作出的，而是國務院作出的。國土資源部的最佳選擇是維持原有決定。當國土資源部維持原有決定，而被征收人不服時，根據 《行政復議法》第 14 條的規定，被征收人的救濟途徑有兩個，一個是向國務院申請行政復議，另一個是向法院提起行政訴訟。如果被征收人選擇向國務院申請行政復議，國務院的裁決將是終局性的，被征收人如果不服，不能向法院提起行政訴訟，由于原有的決定就是國務院自己作出的，國務院維持原有決定的可能性非常大。如果被征收人選擇向法院提起行政訴訟，法院難以撤銷國土資源部代國務院作出的決定，原因在于，這個決定雖然是以國土資源部的名義作出的，但實際的決定人是國務院，根據現有的法律規定，法院不能對國務院的決定進行審查，所以，法院難以在實體問題上判決被征收人勝訴，最多只能在程序問題上判決被征收人勝訴，也就是說，即使在程序問題上，被征收人也非常有可能敗訴。

二、對策探討

1.將土地征收、公共利益、征地補償規范化、標準化

從理論上講，土地征收不但包括集體土地征收，也包括國有土地征收。無論是我國《土地管理法》規定的對農村集體土地征收，還是為了公共利益需要收回國有土地，都屬于憲法意義上的財產征收。但由于《土地管理法》規定了國有土地的收回補償制度，更重要的是國務院也于 2011 年年初通過了《國有土地上房屋征收與補償條例》，國有土地與房屋的征收補償問題已經基本得到解決。從當前集體土地征收立法的緊迫性來看，如果把國有土地和集體土地的征收統一于一部法典，由于二者存在技術上的差異，將會大大影響集體土地征收的立法進程。因此，筆者認為，從立法模式看，應先制定《中華人民共和國集體土地征收法》，然后再把國有土地的收回和集體土地征收統一于一部法典。

我國現行立法不僅沒有從實體上規定公共利益的邊界，而且在程序方面也確乏相應的制度安排。審批機關沒有關于土地征收公共利益目的的合法性審查,在征地公告中缺乏土地征收公共利益目的的專門性說明。似乎只要是政府進行土地征收,就當然符合公共利益目的。這就不能不引起人們的反思：什么是公共利益？公共利益大體包括哪些范圍？公共利益是一個高度抽象和概括的框架性概念。對其邊界的設定主要涉及界定方式和內容范圍兩個方面。關于“公共利益”的界定可以歸納為三種方式:一是概括式。對“公共利益目的”的范圍只作一般原則性規定。二是列舉方式。在立法上明確列出哪些征地用途屬于公共利益目的。三是兼采概括與列舉方式。一般認為,第一種模式彈性較大,不易操作,但具有相當的靈活性;第二種模式缺乏靈活性,但容易操作,有利于防止土地征收權的濫用;第三種模式,兼具以上兩種模式之優點,既易于操作,又具有靈活性。據此,有相當部分學者主張對土地征收目的規定,應采取第三種模式。

我國征地補償模式可以分為以下幾類：第一，年產值倍數模式；第二，區片綜合地價模式；第三，混合模式，即年產值倍數模式加區片綜合地價模式；第四，其他模式，如授權其他部門規定或者直接規定地價等。關于土地征收補償費用的分配，有學者認為，征收補償收益的分配問題主要涉及土地補償費的分配問題，但卻并未把安置補助費和附著物及青苗補償費的分配納入其中。征收補償收益分配權的行使主體應為村民會議或村民代表會議，享有征收補償收益分配的權利主體應為本集體組織的村民，但某些特殊群體也應有收益分配權。征收補償收益的分配方案要遵守分配程序規定，只有村民會議才有權制定分配方案并應有相應比例的人數表決通過才能執行。張千帆教授指出，“公正”是一個眾說紛紜的概念，極易出現見仁見智的解讀?！肮a償”既可以被理解為因征收對被征收者造成的損失，也可以被理解為通過土地征收而產生的效益。一般而言，在市場經濟國家，什么是“公正補償”相對比較確定。例如，政府征收了你的房地產，而你的房地產通過市場交易有一個價格，那么公正補償一般就是指這個價格所對應的“公平市場價值”。認為中國缺乏土地征收補償原則，土地征收補償范圍偏窄，土地征收補償標準也缺乏科學性，對補償爭議的救濟也不完備。對此可借鑒韓國先進經驗，在憲法中明確土地征收的補償原則，擴大補償范圍，完善補償標準，建立補償爭議司法審查機制。

2.用法律明確征地的主體與流程

在我國國務院是土地征收的批準方，但是國土資源部卻是土地征收決定發文機關，成為名義上的土地征收決定審批機關，但是法律又明確 規定國務院不能作為被告，因此很多問題就沒有解決的途徑。所以我們可以提出一個建議:當對國務院的征收決定不服時，可以向被征收土地所在地的高級人民法院提起行政訴訟。這個辦法在理論上不存在障礙，具有可行性。應松年教授認為，依法行政的基本要求是權責統一，國務院也應當對自己的行為負責，可以成為被告，否則，就意味著國務院可以對自己的行為不承擔責任，很顯然，這是違背法理的。當國務院也可以當被告，也要接受群眾的監督的時候，說明我們的法治水平才是真正進步了。姜明安教授也認為，中國目前的法律并沒有明確規定國務院不能成為被告，很早就建議修改《行政訴訟法》，在該法中明確規定國務院也可以當被告。在法律沒有修改以前，如果出現國務院不履行職責的情形，被征收人完全可以以國務院 “行政不作為”提起訴訟。另一個辦法是修改 《土地管理法》，將國務院的土地征收決定權授予國土資源部，國務院不再直接承擔土地征收審批工作，而是承擔宏觀的土地用途管制工作，主要利用規劃的審批權從宏觀上控制農用地轉為建設用地的規模。采用這個辦法也是可行的。

我國的《土地管理法》對土地征收程序幾乎沒有規定，具體的征收程序主要據國務院以及國土資源部的相關文件。就當前的土地征收程序而言，我國現行的土地征收程序基于“國家本位”觀念構建，致使集體土地所有權人、使用權人很難通過法定的土地征收程序實現維護自身合法權益的目的。同時又由于經濟利益驅動，即使這樣有利于地方各級政府征收集體土地的法律程序也無法獲得認真遵守。從征收法律關系主體看，有觀點認為，征收權是主權國家所固有的權力，其強調的是為了公共利益需要，未經財產權人的同意而剝奪私人財產權。在我國的土地征收現實中，政府不但是征收的申請人、征收的批準人，而且還扮演著被征收土地出讓人的角色，最終導致“土地財政”模式的形成。事實上，在土地征收過程中，作為行使征收權的代表機關，政府僅僅應當擔負土地征收的審批角色，而不是征地的申請人和被征收土地的出讓人。對我國來講，就是土地征收的流程太過隨意化，因此美國經驗有很大的借鑒意義。

3.完善被征地者的法律救濟渠道

被征收人難以對國務院的土地征收決定尋求救濟的原因在于法律沒有明確規定國務院的具體行政行為可以被申請行政復議或者提起行政訴訟。一個辦法是修改 《行政復議法》 和 《行政訴訟法》，明確規定，國務院作出的具體行政行為也可以被申請行政復議或者被提起行政訴訟。當被征收人對國務院的土地征收決定不服時，既可以向國務院申請行政復議，對復議決定不服的，再向法院起訴，也可以直接向法院起訴。這里需要進一步研究的問題是，向什么地方的什么級別的法院起訴。第一個問題是，向什么地方的法院起訴。按照 《行政訴訟法》 第 17條的一般地域管轄的規定，被征收人可以向國務院所在地的法院起訴;而按照 《行政訴訟法》 第 19 條的不動產專屬管轄的規定，被征收人應當向被征收土地所在地的法院起訴。根據專屬管轄優于一般地域管轄的規定，當被征收人認為征收決定損害了自己的權利時，應當向被征收土地所在地的法院起訴。

【注釋】

①張千帆．“新農村”建設需要制度保障[J]．法學，2007(1)．

②蔣彥鑫．國土部受理集體上訪增逾50%主因征地拆遷[N]．新京報，2011-07-31．

③張千帆．“公共利益”并不要求征地[N]．中國經濟時報，2008-02-28．

④王建紅．土地征收理論綜述及其啟示[J]．河南社會科學2013，21(10)．

⑤1939年4月4日公布的《陜甘寧邊區土地條例》第十八條規定，有下列情形之一者，政府征收人民之土地：(一)交通道路所必需者；(二)軍事上需要者；(三)公共之建筑。

⑥1944年12月邊區第二屆參議會第二次大會討論通過的《陜甘寧邊區地權條例》第十三條，由于建筑國防工事、興修交通道路、進行改良市政工作以及舉辦其他以公共利益為目的而經邊區政府批準的事業，政府得征用或以其他土地交換人民或團體所有的土地。

⑦《憲法》第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

⑧“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，同時，《中華人民共和國土地管理法》將該法中的第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十一條、第七十八條、第七十九條中的“征用”修改為“征收”。參見中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議于2004年8月28日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》。

⑨屈茂輝、周志芳：《中國土地征收補償標準研究——基于地方立法文本的分析》，《法學研究》2009年第3期。

⑩吳曉明、屈茂輝：《論征收補償收益的分配機制》，《求索》2009年第4期。

[1]張千帆．“新農村”建設需要制度保障[J]．法學，2007(1)．

[2]蔣彥鑫．國土部受理集體上訪增逾50%主因征地拆遷[N]．新京報，2011-07-31．

[3]張千帆．“公共利益”并不要求征地[N]．中國經濟時報，2008-02-28．

[4]王太高．行政補償制度研究[M]．北京:北京大學出版社，2004．232．

[5]王明揚.法國行政法[M].北京:北京大學出版社,2007.287-293.

[6]WangMingyang.FrenchAdministrativeLaw.Beijing:Pe-kingUniversityPress,2007.pp287-293.

[7]江平.中國土地立法研究[M].北京:中國政法大學出版社,1999.413.

[8]卞耀武.中華人民共和國土地管理法條文釋義[M].北京:法律出版社,1998.389.

[9]Bian Yaowu.An Explaination of The Land Management Law of The Peoples Republic of China.Beijing:Law Press,1998.p389.