城市公共自行車供給模式比較研究

(西北師范大學 甘肅 蘭州 730000)

城市公共自行車供給模式比較研究

于澤慧

(西北師范大學甘肅蘭州730000)

公共自行車系統供給模式分析

薩瓦斯將公共服務的供給模式劃分為十種形式，即政府服務，政府出售，政府間協議，合同承包，特許經營，政府補助，憑單制，自由市場，志愿服務和自我服務①。在本文中，將目前國內公共自行車系統的建設分為主要的四種基本模式：即純民營建設模式；政府服務模式；PPP模式；合同承包四種供給模式類型。

(一) 純民營模式

對于純民營模式來講，政府完全把公共服務歸為私有，自己本身不作為，相比之下，其它三種模式都有政府一定程度的合作和指導，更能夠體現出政府的角色扮演。而對于以北京為例的這種純民營模式，主要存在著以下的缺陷：(1)公共自行車的屬性界定不明確。公共自行車本屬于公共物品，但是許多城市卻沒有將它列入到城公共交通發展的計劃當中去，這就導致了公共物品的私有化，使政府不能很好的發揮作用提供公共服務。(2)私營企業運營困難。政府把項目完全放給私營企業來做，私營企業在政策和資金上得不到政府的支持，私營企業在土地審批上也存在著困難，以至于經營和運作上都會遇到很大的麻煩。(3)政府責任缺失。政府對公共服務本身是有責任的，但政府把公共服務項目完全交由私營企業，完全由私營企業負責，使公共服務的提供少了政府的政策各方面的支持和保證而不能很順利的進行。

北京首先使用了純民營的模式來提供公共自行車服務，政府完全不作為，使民營企業面臨著巨大的資金困難和經營風險。而且由于政府在政策，土地使用和廣告各方面都沒有對公共自行車服務進行支持，以至于北京的公共自行車租賃公司在幾年內就紛紛的倒閉。直到2012年，北京公共自行車系統又重新啟動，這次政府與企業合作，才使北京公共自行車服務項目有了良好的發展。

(二)政府服務模式

政府服務，就是政府投資，通過設立國有企業來經營管理公共自行車的供給服務，國有企業是政府職能的延伸。服務的提供者和生產者都為政府。其基本的操作方法為：(1)從政府方面來看，完全由政府主導，政府投入大量的資金，包括其規劃，建設，運營和維護的全過程，政府承擔全部的建設，運營和收益風險。(2)從國有企業方面來看，政府給予國有企業政策的支持，使國有企業通過商業化的運作來收回成本，并且逐漸將公共自行車納入到城市整體發展與規劃的議程中去。(3)對于消費者而言，由于是政府主導提供公共服務，消費者的可以免費或者僅僅需要很低的費用來使用公共自行車，體現了政府提供公共服務公益性的特征。

杭州運用政府服務模式，由政府主導，國有企業來提供公共自行車的服務在國內來說是一種比較成功的模式，在該模式中，政府的主導貫穿于公共自行車構想和運營的全過程中，杭州政府在提供公共自行車服務中扮演了倡導者，規劃者，扶持者和監管者的角色。杭州公共自行車交通系統，也是唯一一個按公共服務定位進行規劃的，而且將其納入了公共交通系統之中，這在國內是史無前例的。

(三)PPP模式

對于PPP模式來講，政府首先發起項目，對項目有個整體的預期建設和經營框架，然后政府對項目進行招標，私營企業以特許經營權的方式與政府合作，并承擔項目的運營管理，項目所帶來的收益也歸私營企業所有。在整個過程中，會有相應的機構對項目的整個過程進行監督，政府也可根據項目的運營情況給予一定的項目補貼。相對于其它模式來講，以武漢為例的PPP模式的主要優勢在于：(1)政府與企業合作，使政府與企業利益共享，風險共擔。政府與企業力求用最少的資源來提供最多的公共服務。這樣一方面來，即減少了政府的財政壓力，又降低了企業獨自承擔公共自行車服務管理運營的風險。(2)PPP模式是效率與公平的結合，由于公共自行車項目是政府所提供的公共服務，所以不可能完全由市場來提供，如果全部由政府提供，必然會導致效率的低下，所以政府把公共自行車服務運用市場機制來提供，通過招標，選出最適合的私營企業來運營管理，這樣既保證了公平有提高了效率。(3)在項目建設運營的全過程中，有專門的機構對項目的整個過程進行監督，有利于項目的順利進行，減少了項目實施中的偏差和偏差的及時糾正。

PPP模式也存在著一定的缺陷：(1)私營企業歸根到底還是以營利為目的，政府把公共自行車服務讓渡經營權給私營企業，而眾多企業在競標之初看上的都是公共項目背后巨大的經濟利益，并不是以服務公眾為目的。這樣一來，私營企業由于更多的關注自身的利益而忽略公共自行車服務的長遠健康發展。(2)政府把項目的經營權交由私營企業，而企業又過于注重自身的利益，這樣就導致服務的低下和對公共自行車維護的不善。私營企業以營利為目的，必然會減少對公共自行車服務中自行車的維護和服務的投入。

武漢運用PPP模式來提供公共自行車服務，在前期的建設來看，政府對項目進行規劃和招標，中標的鑫飛達企業對項目進行投資管理經營，既減少了政府的財政壓力，也降低了企業投資的風險，提高了公共自行車服務提供的效率。但從長遠來看，私營企業以營利為目的，政府每年給鑫飛達集團大量的補助，武漢市城管部門也給其大量的廣告牌，使企業開始利用政府的支持和投入來盈利，而不是更多的關注公共自行車的服務性。最后由于管理成本過高，廣告收益不理想，企業開始每年虧損。最終在2014年系統面臨全面的荒廢。而在2014年的11月，武漢自行車項目由城管委下屬的武漢環投集團正式接手。經市委，市政府的批準，該集團投資組建國有獨資企業武漢環投公共自行車服務有限公司，全權負責武漢市公共自行車項目的恢復運營。

(四)合同承包模式

對于合同承包模式來講，政府也是通過競爭性招標的方式，在所有投標的企業中選出一家來進行公共自行車的籌劃和運營，然后政府通過購買公共自行車服務來提供公共服務。相對于其它模式來講，以蘇州為例的合同承包模式的主要優勢在于：(1)政府通過招標的方式，可以選擇效率更加高的企業來運營公共自行車項目。(2)由于政府是先評價后購買服務，這樣就刺激了企業把公共自行車服務提供到最好。(3)由于最后的服務還是由政府購買提供，私營企業只是通過承包來建設這一項目，這就避免了私營企業利用公共服務來謀取私人利益。

但合同承包模式也存在著一定的缺陷：(1)雖然前期公共自行車的建設是由私營企業來投資，但政府要對公共自行車服務進行購買來提供，這樣就給政府形成了巨大的財政壓力。(2)合同承包涉及到委托代理的問題，政府是以提供公共服務為目的，而私營企業要保證自身的利益，所以如何有效的協調政府和企業的利益是非常關鍵的問題。(3)強制性競爭招標方案違背了“讓管理者管理”這項原則。是否需要外包應該由管理界定，需要牢記的是效果和效率。

蘇州運用合同承包的模式，政府對公共服務進行先評價后購買，一方面，企業通過競爭來獲得公共自行車服務的實施運營工作，提高了效率。另一方面，政府最后對公共服務進行購買，降低了企業的風險。蘇州公共自行車服務的建設從頭到尾都有一套不斷完善的監管體制進行監督，也是蘇州公共自行車服務可以順利進行的一大保障。

【注釋】

①薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍等譯.北京：中國人民大學出版社，2002.6.

于澤慧(1993.12-)，女，漢族，河南許昌，碩士，西北師范大學，研究方向行政管理。