中外政策性銀行治理模式的比較

鄭建庫

我國政策性銀行是社會主義市場經濟的重要組成部分。1994年組建三家政策性銀行，實現政策性金融與商業性金融的分離，是我國金融體制改革的重大變革。2015年初，國務院陸續發布了對國家開發銀行和另外兩家政策性銀行改革的總體方案，如何深化和落實政策性銀行改革方案成為下一步政策性銀行改革的關鍵。

政策性銀行的核心問題是劃分政府與市場邊界的問題，治理結構作為政策性銀行風險控制的基礎，在政策性銀行改革發展中起到關鍵性作用。本文試圖通過對中外政策性銀行治理結構中的代表性模式對比分析，為深化我國政策性銀行改革提供有益借鑒和啟示。

我國政策性銀行的發展現狀

目前，我國的政策性銀行主要有國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行，在支持國有專業銀行向商業銀行轉型過渡的同時，分別在支持國家基礎設施領域重大項目建設、機電產品出口和糧棉油主要農副產品收購等領域發揮了重要作用，有力地促進了我國經濟社會全面協調可持續發展。

1994年三家政策性銀行成立之時，不僅承擔了四大國有專業銀行的政策性業務，同時還肩負了社會主義計劃經濟向市場經濟轉軌時期增強宏觀調控、實現政府發展戰略目標，促進國有專業銀行商業化改革，以及割斷信貸與基礎貨幣之間的聯系等多重使命。

在我國政策性銀行改革發展過程中，對政策性銀行的認識和定位、對政府和市場邊界的劃分、對計劃經濟和市場經濟的結合一直是政策性銀行改革的基礎性問題。治理結構作為銀行經營發展的核心，對政策性銀行穩健和可持續發展產生重要影響。公司治理、業務治理和風險治理是治理結構的三個重要組成部分，是政策性銀行治理結構有效性的重要基石。

公司治理方面。1994年成立后，三家銀行對內部治理進行了梳理和完善，雖然都推行了董事會制度，但只有國家開發銀行在其股份制改造后才開始運作，并組建了內部監事會。兩家政策性銀行實行外部監事會制度，進出口銀行在董事會成立后即停止了運作，農業發展銀行實行行長負責制。

分支機構方面。開發銀行和進出口銀行設立初期都沒有分支機構，部分業務委托其他商業銀行等機構代理，農業發展銀行從農業銀行分立劃轉，機構層級相對完整。

業務治理方面。目前對政策性銀行業務經營的共識是“政策性業務，商業化運營，標準化監管”。從我國實踐看，商業化運營基本等同于商業化經營，政策性銀行在資金吸收、信貸利率、稅收優惠等方面與國有銀行沒有實質性差別。三家政策性銀行籌集資金以銀行間市場發行金融債為主，享有國家主權級債務，與國有商業銀行差異不大，資金成本高且不穩定，在此基礎上的信貸資金價格加成造成政策性銀行最終的信貸資金價格優勢不明顯。從業務經營看，目前三家政策性銀行整體經營與1993年以前的四大國有專業銀行相似，以傳統信貸為主，政策性業務和商業性業務混淆。從考核機制看，由于我國政策性銀行與國有銀行在兼負實施國家經濟戰略、隱形國家信用擔保等差別不大，財政部門對政策性銀行和國有銀行考核機制雷同。同時，黨委領導下的“錦標賽”制考核機制，導致國有銀行、國有企業行為同質化增強，國有金融企業行為“共振”下的經濟脆弱性加大，始終未能走出“一管就死，一放就亂”的“死亂”循環，客觀上造成原本執行政府對經濟調控戰略的政策性銀行與國有銀行角色雷同、行為相似、功能混淆。

風險治理方面。實踐中，我國三家政策性銀行的業務經營轉型都是因財政壓力、財務可持續和央行抽緊再貸款等外部因素推動實現的。

一是微觀方面，政策性銀行特色監管尚未建立。當前，政策性銀行的監管面臨著許多困難和挑戰：政策性目標監督缺失；財政監管缺位；政策性金融的監督與商業性金融監管混同，未能有效地將道德風險放入政策性金融監督中，沒有體現政策性金融監管的特色。國有商業銀行的社會責任和政策性銀行貫徹國家產業政策的功能邊界模糊，對政策性銀行的政策性監督和管理與國有商業銀行雷同。

二是宏觀方面，對政策性銀行金融功能認識不清。白欽先研究了政策性銀行的金融功能和后續效應，他認為由于不接受活期存款且不參與信用創造，故政策性銀行不具備派生存款或信用創造功能。但從各國政策性銀行和開發銀行實踐看，由于風險管控失敗導致惡性通貨膨脹等現象，說明政策性銀行和開發銀行對各國宏觀金融和貨幣運行也將產生直接的影響。

國外政策性銀行治理模式

公司治理

德國復興信貸銀行

該行是目前德國最大的銀行，成立初衷是為二戰后聯邦德國的重建提供資金，主要集中在公路、鐵路等交通和城市基礎設施，后來轉向提供出口信貸和對中小企業進行融資。德國復興信貸銀行通過控股或子公司方式，將其與商業銀行產生競爭的出口信貸和項目融資等業務分離，分別從事不同的政策性業務和商業性業務。

通過改革，可以避免德國復興信貸銀行利用國家優惠政策與商業銀行進行不公平競爭，同時也能使該行較長時間建立起來并已具備一定競爭優勢的市場業務得以保留。集團化模式的意義在于：一是在集團內部有效解決了政策性業務與商業性業務的分業經營；二是可以有效解決監管問題，為集團內部的政策性業務和商業性業務按不同標準監管提供了可能；三是保證了集團財務上可持續，商業性業務盈利彌補政策性業務的虧損，減少對財政依賴，提高執行國家戰略和政策的能力。

法國農業信貸銀行

該行是法國最大的農業銀行。形成于19世紀末期，主要是為農民提供長期貸款以及靈活期限的貸款，其基層組織是互助信貸公司。法國的農業政策性金融體制是建立在合作金融基礎上的，主要是由若干官方和半官方所有的專業性金融機構，以及由政府領導受政府控制與影響的部分互助合作性質的金融機構等組成，與合作金融一起，呈現“金字塔”結構，處于最上端的是法國農業信貸銀行。

法國農業信貸銀行下屬的全國農業信貸金庫是官方組織，接受農業部、經濟與財政部的雙重領導，成為政府與農業信貸組織聯系的橋梁。參與制定國家農業信貸政策，為政府農業發展政策計劃提供意見；同時管理、控制和協調地區金庫。

法國政策性金融機構結構上為“上官下民”模式，即最高中央機構為國有性質，而中層和最基層均為民辦合作性質，這是法國首創。這種模式即保證了國家對該政策性金融機構一定程度的控制、干預的權力，又不能完全操縱、任意和過分地干涉其經營活動。同時，基層機構更適應農村特點，保證靈活有效開展業務。將大多數國家政策性金融與民間金融合二為一，變“平行結構”為“上下結構”，頗有特色。但該行業存在兩類業務邊界模糊，與商業銀行之間的差異趨于淡化、重復競爭等問題。

業務治理

美國進出口銀行

該行是美國聯邦政府所屬的獨立機構，成立于1934年。職能是通過提供優惠的出口信貸條件增加美國商品的競爭力以擴大出口，同時承擔私人出口商和商業性金融機構不愿或無力承擔的風險。促進美國出口，并通過對外援助貫徹美國外交政策。

美國進出口銀行業務的主要特點：一是各項信貸業務活動必須制定方案和貸款規模，經政府核準后方可實施；二是政治、經濟和其他等因素均可與該行信貸掛鉤，如國別、地域和環保等限制；三是該行的信貸有單筆、年度和綜合規模等多重限制，以限制與其他機構競爭，立足于以較少資金推動較多的資金；四是該行信貸資金與小企業、農業等信貸資金相銜接，增強杠桿效應。

美國進出口銀行堅持只在私人資本不能提供融資的情況下才提供信貸支持，堅持出口競爭應建立在產品質量、價格和售后服務基礎上，并不提供軟貸款，使美國企業失去了許多機會。整體看，美國政策性金融的業務重點在于彌補并糾正市場機制的缺陷，扶持貧弱，維護機會均等、公平競爭，具有保護性。

美國商品信貸公司

農業是一項弱質產業，受自然、科技、勞動者文化程度等眾多因素的影響，投入產出率較低。美國從二十世紀二三十年代開始，有效地發展了農業，提高了農業的生產效率和產出水平，也使其至今仍保持著世界農業大國的地位。

商品信貸公司是美國政府旨在提高農民收入，應付農業危機，培育高效率、有秩序的農產品銷售體系，是聯邦政府的直屬機構。商品信貸公司的資金運用主要是提供貸款和支付補貼，借款人是遵守農業休耕計劃和分配面積的農業生產者。主要業務有農產品抵押貸款、災害補貼、差價補貼和倉儲等設備貸款。

商品信貸公司的農產品抵押貸款（也被稱為“無追索權貸款”）額度等于農產品數量乘以該產品的目標價格。由于農產品價格經常波動，在貸款到期時，如農產品價格下降，抵押的農產品實際價值低于貸款本息。此時，借款人可將抵押品出售給商品信貸公司，抵押品所有權轉移給公司，相應地充作全額支付了貸款本息。實際上等同于按目標價格出售了農產品。商品信貸公司收不回貸款本息而取得抵押品，則不能追索貸款。若農產品價格上漲，抵押品實際價值超過貸款本息時，借款人可隨時將抵押品按市場價格賣給商品信貸公司，或在公開市場出售，還清貸款并獲得超額收益。

商品信貸公司通過將支持商品的價格與信貸掛鉤：市場價格接近或低于目標價格時，信貸活動增加，信貸額度擴大，市場價格高于目標價格時，則相反。這樣確保了美國農業市場融資活動的穩定。對美國農業相對穩定起到了重要作用。

英國出口信貸擔保局（ECGD）

該局是英國唯一的進出口政策性金融機構，宗旨是通過提供擔保和保險，在考慮英國政府國際政策的情況下，幫助英國的商品和服務出口商在海外投資，促進英國的貿易。其經營目標是根據商業原則確保其活動與政府的可持續發展、人權、良好的管理和貿易等原則一致。促進形成出口商公平競爭的國際框架，限制和取消政府補貼等。

英國出口信貸擔保局提供融資便利、保險便利和一站式服務等，同時還提供對小企業等出口商的服務，幫助其規避買者違約、無力償還和國家風險。ECGD對小企業提供服務的對象合同金額大于5000英鎊即可，范圍廣泛。同時提供追索、索賠和恢復、債務轉換等其他服務。其中，ECGD的一站式服務更加有效地利用了出口資源，為顧客節約了成本，其口號是“讓他們一心關注他們投資的商業問題，我們對政治風險進行關注”，這也是其政策性職能的體現。

近年來，ECGD強調對社會問題、落后國家債務和經營透明度的關注。支持政府促進可持續發展、人權目標、好的治理結構和在世界范圍擴大貿易的目標等，這也是發達國家政策性金融貫徹政府和國家政策的體現。

風險治理

微觀方面，政策性銀行監管模式在風險治理中具有典型性。政策性銀行主要監管模式有：一是財政部監管模式，如我國臺灣地區等；二是財政部為主，相關產業部委與之聯合監督，日本、法國和德國等均采用這種模式；三是財政、金融和產業等多部門聯合監督，韓國和美國實行這種模式；四是中央銀行監督模式，印度等國家采用這種模式；五是相關產業部委或專門機構監督，美國較為典型?？傮w看，政策性銀行等金融機構的領導和監督職責一般歸屬于財政部，美國等政策性銀行的監管直接由國會監督。

宏觀方面，政策性銀行對宏觀經濟的影響目前認識并不一致。理論上認為政策性銀行不具備派生存款或信用創造功能，但從各國實踐看，由于開發銀行等政策性銀行風險管控失敗導致惡性通貨膨脹等案例也不在少數。典型案例有：

日本復興金融公庫

第二次世界大戰后，日本政府為恢復生產和控制通貨膨脹建立了一套新的官方定價體系，以煤炭、鋼鐵生產為主要目標的“傾斜式生產方式”。設立復興金融公庫，為上述基礎產業發展提供資金，限制民間金融機構貸款，試圖根據設備投資和流動資金需要引導民間投資進入產業政策優先發展的部門。從效果看并沒有成功，主要原因是復興金融公庫資金主要依靠日本銀行貸款，雖然最初為提供產業資金發揮了作用，但卻產生了嚴重的通貨膨脹。日本政府被迫于1949年關閉了復興金融公庫。

菲律賓開發銀行（DBP）

菲律賓政府對金融資源長期深度干預，對金融資源控制和配給、高度的財政依賴和不合理的經營管理導致菲律賓開發銀行陷入困境。其失敗的主要原因可以歸為四個方面：目標函數模糊、機理和約束機制不當、缺乏經營獨立性和技術專業化水平低下等。菲律賓政府長期干預金融資源配置，導致國內金融體系發育滯后；同時經濟結構扭曲，形成嚴重的通貨膨脹。

中外治理結構比較

公司治理方面。對比國內外政策性銀行公司治理模式，德國復興信貸銀行實行集團化公司治理結構，較好地隔離了政策性業務和商業性業務，有利于兩類業務的長期健康發展。法國農業信貸銀行建立在合作金融基礎上，采取“上官下民”模式，是官方和半官方金融機構的混合，也能夠有效發揮政策性銀行的功能和作用。目前我國的三家政策性銀行都建立了完整的分支機構網絡體系，改革方案都堅持實行外部監事會制度，以建立現代公司治理體系下的董事會為導向。

業務治理方面。國外政策性銀行業務辦理中大多限制單筆最大金額，鼓勵支持小微和中小企業，如美國進出口銀行主要通過擔保和保險方式支持政策性業務，嚴格控制業務總體規模。英國出口信貸擔保局提供融資便利、保險便利和一站式服務等，以幫助小企業等出口商規避買者違約、無力償還和國家風險，同時提供追索、索賠和恢復、債務轉換等其他服務，“一站式”服務較好地增強了政策性金融的服務功能?，F階段，我國三家政策性銀行延續了我國商業銀行的經營模式，以傳統信貸業務為主，資產規模和信貸規模等為主要考核指標，不辦理個人業務和限額以下小企業業務。由于國外政策性銀行除傳統信貸業務外，大都具有股權、擔保和保險等多種金融手段，以便緩解政策性業務的高風險。與國外政策性銀行相比，我國政策性銀行金融服務手段簡單，特色不突出。

風險治理方面。從監管層面看，雖然各國對政策性銀行監管框架安排差異較大，但都是本國政治經濟歷史沿革的產物。對政策性銀行債務監管按照國家主權債務進行風險管理。理論層面，從日本復興金融公共庫和菲律賓開發銀行案例可以看出，政策性銀行尤其是開發銀行等由于涉及基礎性行業，在本國貨幣市場、價格體系傳導中處于基礎性地位和角色，政策性銀行對本國的貨幣金融市場會產生重要影響。政策性銀行失敗可能導致國內嚴重的通貨膨脹，對經濟產生較大沖擊。

對我國深化政策性銀行改革的啟示

當前我國政策性銀行經營發展仍存在一些突出的矛盾和問題，主要表現為：政策性業務與商業性業務邊界模糊，與商業銀行重復競爭；政策性銀行的政策引導作用不明顯，政策性銀行特色的公司治理尚未形成。開發銀行等政策性銀行資產負債“加杠桿”與現階段我國銀行業整體控風險、“去杠桿”要求不一致。實踐中，由于政策性業務和商業性業務邊界不清，造成政策性銀行在市場和政府之間套利、在金融與財政之間套利和在股權與債權之間套利的“三重套利”。

對比國內外政策性銀行治理結構的差異，對深化我國政策性銀行改革有以下啟示：

一是對政策性銀行的功能定位和認識、對政府和市場邊界的劃分、對計劃經濟和市場經濟的結合問題，始終是我國政策性銀行改革發展的基本問題。我國政策性銀行成立的目的和定位與國外政策性銀行不同，不僅承擔了國有專業銀行的政策性業務，還肩負了促進國有專業銀行商業化改革，增強宏觀調控，實現政府發展戰略目標等多重使命。在目前我國市場經濟制度尚不健全的環境下，對政策性銀行的機構和業務屬性認識不到位，政策性銀行的“硬性負債”和“軟性資產”最終都需要國家財政“埋單”。

二是從政策性銀行治理結構中的國內外對比看，政策性銀行的公司治理應堅持政策性銀行特色，在監事會設置上，我國政策性銀行有一定的特色和優點，但在機構的組織結構上，可以考慮國外委托代理模式，以節約成本。業務治理方面，我國政策性金融的多種服務手段和綜合化服務欠缺，需要多層次金融手段，可以借鑒英國“一站式”服務和美國政策性金融的模式。如美國商品信貸公司對農民抵押貸款的設計結構較好地實現了收購資金和糧食產量的平衡，這方面對我國的農業政策性銀行糧棉油收購業務具有較強的借鑒意義。

三是從日本和菲律賓政策性銀行的案例看，政策性銀行和開發性金融的穩健經營和風險控制對本國貨幣金融市場會產生重要影響，對基礎貨幣和價格體系均會產生較大沖擊，甚至導致嚴重的通貨膨脹。做好政策性銀行的風險治理對宏觀經濟穩健運行具有重要意義。

（作者單位： 特華博士后工作站）