地方高校去行政化之“大部制”改革研究

鄒曉紅　劉玨含　莊麗娜

摘要：本文通過分析我國地方高校內部管理行政化的弊端，提出以實行“大部制”改革為手段去除高校行政化。降低行政成本，提高管理績效是地方高?？沙掷m發展的核心任務。同時，本文對地方高校如何進行“大部制”改革進行了闡述。

關鍵詞：去行政化；大部制；學術為本；管理績效

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1671-1580（2017）02-0094-03

近年來，高校行政化備受社會的關注，一時成為教育界的熱點問題之一?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要》提出了去行政化的要求，明確指出要“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政管理模式”。大學行政化表現在學校內部管理的行政化和政府部門對學校管理的行政化。本文所要探討的是第二個方面。學校內部管理的行政化是指學校的管理人員以行政權力擠壓學術權力，導致資源分配不合理，違背了教育規律。一些教師“教而優則仕”，無法專心教學和科研。學術權力被賦予濃厚的行政色彩，學術自由無法實現。大學去行政化的關鍵是使行政權力規范化，進而激活學術權力。

一、去行政化與“大部制”改革釋義

（一）什么是去行政化

高校行政化是指行政部門對學校管理過多，各種利益都與行政級別捆綁在一起，行政化帶來的重重利益無形中賦予了一些人特權和特殊待遇，這種在計劃經濟時期形成的落后的管理體制長久以來未能得到實質性改變。在我國頒布的第一個中長期《人才規劃綱要》中，再次提到備受關注的“去行政化”問題：要克服人才管理中存在的行政化、“官本位”傾向，取消科研院所、學校、醫院等事業單位實際存在的行政級別和行政化管理模式。去行政化就是要淡化高校的行政色彩，使高校以學術為中心，而不是以權力為中心。地方高校內部學術權利與行政權利不均衡是當前的普遍現象。其主要表現在：地方高校內部機關色彩濃厚，行政權力對學術權力干擾過多，影響了學校為師生提供服務的質量，高度集權的管理體系使得教授以及學術組織的地位得不到保障，學術權力往往難以發揮實際的作用，損害了學者們的創造力和活力。針對現實存在的問題，地方高校內部治理的重點是促使行政權力與學術權力逐漸均衡化。

（二）“大部制”改革的含義

地方高校內部管理機構的通病是數量多、效率低。去除學校內部管理的行政化最關鍵的是要減少管理層級，實行“大部制”改革。大部制是管理政府普遍采用的一種模式，最早在西方國家實行，我國政府于近年來逐步予以實踐。國務院于2013年3月10日發布《國務院機構改革和職能轉變方案》，開啟新一輪“大部制”改革，國務院組成部門減少至25個。那么，究竟什么是大部制？大部制又稱大部門體制，即將職能相近的部門合并重組，以解決政府權責不清、職能混淆、管理不一的問題。大部制的顯要特征是組織機構扁平化，其優點在于減少管理層次，提高行政效率，同時可降低組織的行政成本。在地方高校探索“大部制”改革，降低行政運行成本，嚴格控制機構數量與人員編制，對去行政化和提升學校核心競爭力都具有重要的現實意義。

二、地方院校去行政化之“大部制”改革的現狀

（一）地方院校體制機制落后

當前，地方院校采取的管理手段是在計劃經濟體制下創建起來的，行政權力與學術權力界限不明，導致越權的現象屢屢發生。經費不足、管理效率低下使地方院校難以適應市場規律的管理方式?，F代社會的進步和科學技術的發展推動著市場經濟的大浪潮，然而由于自身體制機制相對落后，地方院校改革步伐緩慢，思想認識不足，這也是導致其對于社會需求和市場經濟應變能力差的根本原因。

（二）地方院校改革步伐緩慢

由于歷史、社會、自然等條件的影響，特別是經濟發展水平不均衡導致我國地方教育還面臨著一些困難和問題：教育基礎薄弱，辦學條件落后；教育觀念相對滯后，教育改革進程緩慢。地方院校的管理體制改革要從實際出發，實現從“官本位”到“學術本位”的重要轉變。學校要重視教授在學術事務中的地位，增強大學的學術氛圍。行政部門要樹立“一切為了學術”的服務理念，從管理者向服務者轉變。

三、地方高校去行政化之“大部制”改革的經驗

（一）精簡機構

目前，我國共有5所高校實行了“大部制”改革。武漢科技大學中南分校將原有的招生辦公室和畢業生辦公室合并為招生就業處，將學校辦公室、后勤管理處和工會辦公室合并為新校辦。而山東大學則把社科處和科技處組建成“科技與社會科學研究部”。經過行政機構的改革和整合，各高校的工作效率不僅得到了提高，管理成本也得以縮減。第二種辦法是對院系的整合。北京師范大學用3年的時間創建教育學部，將原有的教育技術學院、教育學院和教育管理學院等8個學院合并。湖北襄樊學院的二級學院也由16個減少至12個。

（二）突出教學中心地位

1.將人、財、物的權力下放到學院

一是下放財權：湖北襄樊學院直接“分錢到院”，各學院可自行分配購買教學設備和小型儀器的費用，科研經費也由學院自行調配，此種舉措增強了資金利用的自主性和針對性。一是放人事權：學院從學科建設發展出發，制定師資培養計劃，逐步引進高層次人才，提高學院知名度。

2.學校成立校學術委員會，院系成立教授委員會。明確黨政的一把手不能擔任校學術委員會和教授委員會的主任委員。將審議院系專業設置和學科設置的權力交到教授委員會手中，在評定教學科研成果上也賦予其話語權，為引進院系內部人才、評定教師職稱提供重要的參考意見。

3.對于有條件的行政管理人員，鼓勵其回到教師崗位。一方面可以解決了改革后人員分流的問題，另一方面也可以壯大教師隊伍。

四、地方高校去行政化之“大部制”改革的優勢

（一）降低行政成本，提高管理績效

降低行政成本，提高管理績效是行政管理體制改革的最終目標。

“大部制”改革有利于革除高校機構臃腫的弊端。首先，“大部制”在一定程度上擴寬了部門管理范圍，有效避免分工不明帶來的推諉現象。其次，機構數量和人員編制的減少可降低人員成本和辦公經費，使行政開支巨大的現象得以改善。

（二）促進學術為本，回歸學術本位

大學的根本特性是學術性，為學術服務應該是高校管理職能部門的唯一宗旨，然而現代大學的核心價值發生了偏離，高校的學術性在某種程度上被行政性所取代，造成了大學校園內“官本位”的現象。在高校內部實施管理機構“大部制”改革，有利于向學術系統分權，將部分權利下放到學術系統，進而對行政權力的擴張起到制約作用，以此回歸學術本位。

（三）推進科層化管理向扁平化管理的轉變

高校內部的核心是教育教學問題，而不是行政管理問題。因此，高校內部管理的重心應定位在扁平化專業管理，而不是科層化行政管理。扁平化專業管理的水平與高校組織績效的水平成正比，其重點在于提高教師的教學科研水平。高校“大部制”改革通過向學術系統分權，減弱了行政權力，有效遏制了科層化行政管理，促使其向扁平化專業管理轉變。

五、地方高校去行政化之“大部制”改革的路徑探析

（一）精簡管理機構，合并職能部門

將職能相近、業務范圍相同的部門重新整合為大部門進行統一管理，是解決部門間職能交叉、政出多門的唯一途徑，進而可降低行政成本，提高管理效率，這也充分體現了黨的十七大提出的要求“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”。

21世紀以來眾高校試水“大部制”改革。2009年初，湖北襄樊學院實行了“大部制”改革，過去，襄樊學院部門設置一應俱全，各部門之間推諉扯皮，辦事效率低下，在“大部制”改革完成后，行政部門由29個減少至17個，處級領導干部由140個壓縮到117個，其改革決心之大、力度之強備受矚目，成為湖北高?！按蟛恐啤备母镏！Ｐ聦W期開學后，武漢科技大學中南分校完成了“大部制”改革，使行政部門由20多個精簡合并為10個。與此同時，華中師范大學武漢傳媒學院啟動了內部管理體制改革，使原有的18個行政部門減少到11個。同年年底，山東大學首次進行“大部制”改革試點，將原有的校友辦、國內合作辦等機構撤銷，組建合作發展部。撤銷原社科處、科技處、學術委員辦公室等機構，組建學術研究部。

（二）強化管理機構服務，轉變行政職能

“大部制”改革的重要任務是實現行政職能的轉變。行政系統和學術系統的關系應從控制模式轉變為監督/，促進模式。二者相互獨立又相互聯系，行政權力和學術權力關系的平衡才能降低學校的內耗，使學校有發展的動力。具體可從以下兩個方面實施：一方面是要在行政權力行駛的過程中使學術組織的作用發揮到最大化，使老師們的咨詢、論證和評審的權力得到保障。建立學校的聽審程序，當遇到諸如教師隊伍建設和學科建設一類的重大問題時，要按程序聽取學者們的意見，意見不統一時要進行評審。另一方面是要讓學術組織掌握學術方面人、財、物的權力。學術組織和學者可完全掌握活動經費的使用，學術項目的確定和學術成果的評定等。要修訂和健全學校學術委員會章程，做到有章可循，確保學術權力行使的規范化和制度化。

（三）推進管理重心下移，實現決策、執行、監督“三權分立”

校領導要從宏觀上把握學校事務，制定教育理念和方針政策。學校應把屬于學院的權力下放給學院，由原來的直接管理變為間接管理。在美國的公立高校中，學院的自主權都掌握在自己手里。人、財、物都由學院負責，完全體現了高校將管理中心下放到學院的決心。重心下移后，學校成為了宏觀決策與監督中心，職能部門也成為了服務中心。而在我國實行的是“由上而下”的管控，管理重心主要在學校層面是打消學院工作積極性并導致學校管理行政化的根本原因。我們應借鑒國外高校成功的管理經驗，推進管理重心下移，實現決策、執行、監督“三權分立”。

“大部制”改革的核心就是避免部門或個人集權力于一身的弊端，而不是簡單的把職能相近、業務范圍相同的部門進行合并或拆分?！按蟛恐啤备母锸歉咝Ｌ岣咝姓?，減少管理層次，轉變工作方式的重要手段，使職能部門從多到少，行政手續從繁到簡，從而真正促進高校建立以學術為本的內部管理體制。但是我們要意識到，“大部制”并不是把萬能鑰匙，在高校運用其進行改革的過程中，要結合自身發展特點，批判地借鑒和采納。

[責任編輯：周海秋]