農地“三權分置”實施的難題及路徑選擇

邱 書 欽

(商丘師范學院 經濟管理學院，河南 商丘 476000)

農地“三權分置”實施的難題及路徑選擇

邱 書 欽

(商丘師范學院 經濟管理學院，河南 商丘 476000)

土地問題是我國農村和農業發展的關鍵問題。農村土地“三權分置”的改革，是繼家庭聯產承包制以來的重要制度創新，是推動農業供給側改革的核心，順應了人地分離的發展趨勢，有利于實現土地效益的最大化，有利于農業現代化的發展、有利于城鎮化的提質增速。農地三權分置的制度框架雖然已經構建完成，但是制度的順利實施還面臨著一系列的難題：權利屬性及關系不清、農民承包權不能得到足夠保護、承包戶與經營戶權益不平衡、配套政策措施不完善等問題較為突出。為了順利推進改革的進行，需要厘清三權之間的邊界，規范土地經營流轉市場，切實保護農民的土地權益，加大新型農業經營主體的扶持力度。

農村土地；三權分置；路徑選擇

土地是農業發展的基礎，也是農民的命根子，農村土地改革是農業供給側改革的核心，是提高農業生產效率、提高農民收入的重要方式，只有在農地制度上需求突破，才能更好地保障農民個人的財產權利，才能推進農業供給側改革的順利進行。2016年中央政府實施的農地“三權分置”改革，是繼家庭聯產承包制以來中國農村最為重要的制度創新，也是實現農業供給側改革成功的助推器。

一、農地“三權分置”的背景及內涵

1.農地“三權分置”的背景

改革開放初期，我國在農村實行了家庭聯產承包責任制，將土地的承包經營權分離出來，土地的所有權歸集體，承包經營權歸農戶，實行一權變兩權。兩權分離以后，億萬農民的積極性被調動起來，農業生產效率顯著提升，農村改革取得重大成果。隨著工業化、城鎮化進程的加快，農村經濟的發展，很多承包土地的農戶不再務農，將土地流轉給其他農戶，出現了土地承包者與土地經營者分離的現象。截至2016年6月，我國2.3億農戶中土地流轉的農戶就超過了7000萬戶，比例超過30%，東部沿海部分省市比例更高，甚至超過50%[1]，農業生產者的構成發生了深刻的變化，土地承包權與經營權統一的弊端逐步顯現，難以適應城鎮化的發展進程，農地制度創新日趨迫切。

為了更好地適應農地承包主體與經營主體不斷分離的客觀趨勢，就有必要實行“兩權變三權”，進行土地的第二次權利分離，讓土地的承包權與經營權分離。黨的十八屆三中全會提出要在我國農業經營體制中進行“三權分置”的產權安排，2016年中央公布了農地“三權分置”的意見，明確提出要對農村土地實行所有權、承包權、經營權分置并行。

2.農地“三權分置”的內涵

農地的三權分置是為了順應農民保留土地承包權、流轉經營權的意愿，在土地集體所有權和農民家庭承包經營權的基礎上，將土地承包經營權分解為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，堅持集體所有權，落實農戶承包權，放活土地經營權。土地所有權是指農村集體依法享有土地的占有、使用、收益和處分的權利，農村集體對承包地具有發包、調整、監督、收回等各項權能[2]。土地承包權是指承包農戶對土地依法享有占有、使用和收益的權利，依法依規建設必要的農業生產配套設施，自主組織生產經營和處置產品并獲得收益。土地經營權是指經營主體在一定期限內對于土地享有占有、耕作并取得相應收益的權利。三權分置下，所有權、承包權和經營權既存在整體效用，又有各自功能。

二、農地“三權分置”的效應

“三權分置”的改革順應了廣大農民特別是大量進城務工農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，滿足了新型農業經營主體實現農地適度規模經營的要求，從而有利于加快新型城鎮化和農業現代化步伐。

1.“三權分置”有利于農業現代化的發展

我國傳統的一家一戶的分散經營，單戶耕種面積都很小，不適應我國現代化農業發展的客觀現實，需要擴大農業經營規模，把農戶的承包經營權分解為承包權和經營權。土地的經營規模擴大以后，現代化的農業生產技術和手段才能發揮作用。因此，“三權分置”模式的最大突破就是放活了土地經營權，在保護農民土地承包權益的基礎上，賦予新型農業經營主體更多的土地經營權能，為土地在更大范圍內實現優化配置拓展了空間，從而有利于提高土地的產出率和資源利用率，加快轉變農業發展方式、降低農業成本、提高農業的競爭力，有利于走出一條“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好”的農業現代化道路。

2.“三權分置”有利于新型城鎮化的提質增速

雖然土地的保障功能逐漸弱化，但是進城農民依然心存顧慮，這是因為農民適應城市的生活習慣需要一個過程，同時農民的社會保障制度并沒有完全覆蓋，農民進城后有可能陷入“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”的困境。由于農民不愿意放棄土地的經營權和承包權，這對于推進城鎮化進程就是一個很大的阻礙。農地“三權分置”明確要求落實農戶承包權，不得違法調整農戶承包權，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。因此，農民可以放心將土地的經營權轉讓出去，這將打消進城落戶農民的疑慮，讓農民放心進城，為新型城鎮化的發展撐起保護傘。

3.“三權分置”有助實現土地效益最優化

隨著大量勞動力離開農村，土地的財產屬性日益凸顯，農民對于土地流轉的需求越來越強烈?！叭龣喾种谩边M一步明晰了土地的產權關系，促進土地資源的合理利用，實現了土地效益的最優化，激活了農村經濟，讓農民在獲得務工收益的同時，也可以獲得流轉收入，讓生活獲得改觀。事實上，在土地經營權越是靈活的地區，農民財產性收入增幅越是大[3]。

三、農地“三權分置”實施面臨的難題

“三權分置”是土地制度改革中的重大舉措，意味著土地改革將會深入推進，但制度的落地過程不會一帆風順。當前農村土地“三權分置”制度框架雖然已經建立，但在理論和實踐層面仍然存在一些需要解決的問題。

1.“三權分置”的權利屬性及關系有待明確

相對于土地的“兩權分置”，“三權分置”的產權結構關系更為復雜，需要三種權利之間的合作與權衡，但目前集體所有權與農戶承包權、承包權和經營權的邊界并不清晰，承包地怎么退出？什么人有資格繼承？土地經營權如何定性等問題都有待明確。承包權和經營權的權屬定位不清：承包權到底是“成員權”還是“物權”爭議不斷[4]。《物權法》將土地承包經營權界定為用益物權，但分離出來的土地經營權性質卻不清楚，在法律層面應該被視為物權還是債權尚未明確。如果土地經營權被視為物權的話，一物就不能設立兩個不相容的物權，如果經營權被視為債權的話，生產者就沒有投資的積極性，并且債權容易違約。理論認識的不統一，使得“三權分置”改革的實踐陷入困境。

2.地方對于承包農戶的權利重視不夠

在城鎮化的快速進程中，大部分農民在市場競爭中都處于較弱的地位，很多農民未必能夠在城市安居樂業，在房價快速上升的現實背景下更是如此[4]。農民土地承包權是他們離開農村走向城市的最后保障，如果他們的土地權利不能得到保護，必然會出現大量的失地農民，造成農民和農村的不穩定，而且還會使明確的改革主線跑偏。雖然國家法律對于農民權利的保障作出了莊嚴的承諾，且在推進三權分置的實踐中，各地對于擴大經營規模，搞活土地經營權上熱情很高，但是對于承包農戶的土地權利重視不足，很容易受到個別官員與資本力量的聯合削弱和侵犯。在某些地區，由政府牽頭進行的整村連片流轉，農民完全沒有自主權，土地經營權成為資本向農村擴張的一個重要支點，出現了土地流轉面積越大，工商資本獲得的補貼越多的現象[5]。

3.承包者與經營者利益難以平衡

政府對于土地改革的目標取向是既要最大限度發揮土地的生要素功能，又要充分發揮土地的生活保障職能，試圖實現二者的平衡，結果就會轉化為土地承包人與經營者之間的利益平衡問題，這將影響“三權分置”的實施效果。比如中央每年的三農補貼都是分配給享有土地承包權的農民，沒有考慮到經營權是否流轉的現實，結果造成不種地的人能夠拿到補貼，而真正種地的人卻享受不到補貼，而農業補貼政策的本意是補貼給農業生產者，提高種地農民的積極性。另外當農戶擁有穩定長期的承包經營權時，會為了保護耕地進行合理種植，但是在承包權與經營權分離以后，經營者要繳納高額的轉讓費。資本在強烈的逐利動機下，為了避免虧損賺取利潤，一般都不會對土地進行長期投資，往往種植高附加值的經濟作物，加大化肥農藥的施用，進行掠奪式的經營，造成土地污染，導致土地承包者與經營者之間的利益沖突。

4.相關配套措施不完善

三權分置改革必須以城鎮化的順利推進為配套改革，改革時間的長短主要取決于農民進城落戶的時間。農民進城最迫切需要解決的就是穩定的就業、孩子的就近入學、就近看病以及住房問題。目前很多地方在推進城鎮化的過程中，單純追求的是戶籍落戶，忽視農民是否真的融入城市，有些地方甚至以農民退出承包權作為進城落戶的條件，導致農民在心理和情感上不愿意放棄農村的土地[6]。土地確權是推進三權分置的前提，但是由于歷史的原因，農民之間以及農民與集體經濟組織之間存在權屬糾紛不清的問題，導致很多土地確權問題不能解決。

四、破解“三權分置”難題的路徑選擇

1.科學合理界定“三權”的權利屬性及關系

三權分置的最大特點就是承包權與經營權的分離，合理界定二者之間的關系就成為核心問題，必須明確承包權和經營權的權利屬性與法律地位。為了確保三權分置的穩步實施，要加快農村土地確權登記頒證工作，建立土地權屬糾紛仲裁機構，完善土地承包調節機制，明確相關法律規定。修訂完善土地承包法等相關條例，清晰界定集體經濟組織、承包農戶、經營主體的權利邊界和相互關系。積極開展土地承包權有序退出、經營權抵押貸款試點，形成可推廣、可復制的做法和經驗[7]。

2.規范土地流轉的管理工作

健全土地經營權流轉、抵押貸款融資等方面的具體辦法，妥善化解土地承包和經營權糾紛，有效維護各權利主體的合法權益。規范土地經營權流轉市場，加強土地產權交易市場建設，逐步實現土地交易市場的全覆蓋。健全土地流轉規范管理，加強流轉合同管理，引導交易主體使用規范的流轉合同文本，明確土地流轉方式、費用以及土地使用性質，規范土地流轉的價格，促進土地經營權功能更好的實現。根據承包者和經營者雙方之間的約定，結成契約關系，形成利益共同體，讓雙方通過土地入股分紅、保底分紅，實現雙方利益一致。完善工商資本租賃土地的監管和風險防范機制，嚴格準入門檻，確保土地經營權的有序流轉與農村勞動力轉移規模相適應，與農業社會化服務體系相適應。

3.切實保障承包農戶的土地權益

土地對于農民群眾的福祉和社會的穩定具有極端重要性，正確對待和處理好農戶的承包權，是實施三權分置的前提和關鍵。在土地流轉過程中，不搞行政命令、不下指標、不搞一刀切，無論經營權如何流轉，都要切實保障農民的土地承包權，維護好承包農戶使用、抵押、流轉、退出承包地等各項權能。通過打破城鄉二元制的壁壘，建立無差異的城鄉社會保障制度，允許農民帶著土地進城，讓農民享受到社保、醫療、養老、教育等福利，使農民有固定收入和穩定住房，解除農民進城的后顧之憂。在條件成熟的時候，讓農民能夠自愿有償退出農村集體成員的各項權利，放棄承包地的權益。

4.加大新型農業經營主體的扶持力度

新型農業經營主體是推進土地規模經營的主要依托，相關職能部門要完善機制，作好配套服務，進一步完善新型經營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策。鼓勵家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等聯合與合作，根據各地實踐中出現的新情況、新問題，引導地方因地制宜選擇規模經營形式，強化政策導向。調整現行的農業補貼政策，平衡承包人與經營者之間的利益關系，對于和農地經營相關的補貼項目，應該逐步落實到新型農業經營主體身上，確保補貼政策發揮最大的激勵作用。

[1]韓長賦.“三權分置”可以有效化解土地流轉的糾紛[EB/OL].2016—11—3.http://www.people.com.cn.

[2]龔睿.農村土地“三權分置”的制約因素及路徑研究[J].中國農業資源與區劃,2016(5).

[3]潘俊.農村土地“三權分置”：權利內容與風險防范[J].中州學刊,2014(11).

[4]宋才發.建立農村集體土地“三權分置”制度的法治探討[J].學習論壇,2016(7).

[5]李國強.論農地流轉中“三權分置”的法律關系[J].法律科學,2015(6).

[6]潘小英.“三權分置”后的農民權益保護[J].中共鄭州市委黨校學報,2015(2).

[7]張克俊.農村土地“三權分置”制度實施難題與破解路徑[J].中州學刊,2016(11).

【責任編輯：李維樂】

2017-03-21

河南省哲學社會科學規劃項目“河南省資本主導型農地流轉模式研究”(編號：2015BJJ021)； 國家社科基金項目“傳統農區城鎮化與農業現代化協調發展研究”(編號：14BJY123)。

邱書欽(1976—)，男，河南商丘人，講師、博士，主要從事農村土地問題研究。

F301

A

1672-3600(2017)07-0091-03