高校國有資產處置實踐探討

張軍民， 連彥青

(清華大學 資產管理處， 北京 100084)

資產管理

高校國有資產處置實踐探討

張軍民， 連彥青

(清華大學 資產管理處， 北京 100084)

資產處置是高校資產全生命周期管理的重要內容，同時也是資產管理過程中容易被輕視的環節。通過對高校國有資產管理的分析與探究，對目前高校資產處置工作中存在問題進行了分析，并對加強高校資產處置工作提出了積極的建議。

高校國有資產; 資產處置; 資產管理

高校國有資產管理是高校管理工作的重要組成部分，也是國家管理部門著重規范高校日常管理的領域。國務院公布的《國家教育事業發展“十三五”規劃》中，強調要“加強國有資產管理，盤活各類資產存量，規范資產處置行為，提高資產使用效率。”2017年4月，教育部等5部門《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》中，提出要擴大高校資產處置權限，強化高校資產管理的主體責任，確保國有資產的安全和有效使用。財政部《關于進一步規范和加強行政事業單位資產管理的指導意見》中提到，要著力構建更加符合行政事業單位運行特點和國有資產管理規律、從“入口”到“出口”全生命周期的行政事業單位資產管理體系。在高校國有資產管理實踐中，資產管理工作的發展卻很不均衡，一般情況下重購置、輕處置等現象還在不同程度上存在，不按規定處置資產行為也時有發生。因此加強高校國資管理工作，須要進一步理清資產處置的定位、規范資產處置行為。

1 資產處置的概念

根據財政部頒布的《事業單位國有資產管理暫行辦法》等規章制度，國有資產處置是指“事業單位對其占有、使用的國有資產進行產權轉讓或者注銷產權的行為”。國務院機關事務管理局頒布的《中央行政事業單位國有資產處置管理辦法》，國有資產處置定義為“各部門根據工作需要，轉移或核銷房屋、車輛、設備、家具和其他國有資產產權的行為。”雖然2個管理機關對資產處置的表述方法不同，但基本含義相同。主要表現為以下3點：一是資產處置是基于產權而進行的，處置的前提是確定了對資產的所有權；二是資產處置的方式為轉讓(移)或注(核)銷，即產權的主體發生了變化或是客體消失；三是資產處置是一種管理資產的行為，是資產管理過程中重要的環節，包括調撥、捐贈、出售、轉讓、置換、報廢、報損、核銷等多種方式。

在高校日常管理實踐中，對國有資產處置的理解不盡相同，容易出現資產處置理解偏差，如將資產處置僅僅理解為流動資產和固定資產2大類的處置[1]。高校國有資產在資產管理中呈現不同的形態。固定資產包括房屋及構筑物、通用設備、專用設備、文物和陳列品、圖書檔案、家具、用具、裝具及動植物，流動資產主要包括現金、存款、存貨等，無形資產包括專利權、非專利技術、商標權等。可以說，資產所體現出來具體形態是多樣和復雜的。因此，高校資產處置的范圍也就包括了流動資產、固定資產、無形資產等不同類別資產的處置。引發資產處置的主要原因有因超過使用年限，設備性能、技術指標無法滿足需要，設備能耗高、效率低等因資產本身的客觀原因造成資產本身無法繼續使用需要核銷處理的，有配置不合理、或是因某種原因而造成閑置的資產需要核銷處理的，有因資產占有主體發生變化如調撥、捐贈等，需要進行資產核銷處理的等情況[2]。

2 高校資產處置的理論基礎

從所有權角度而言，資產處置是實現所有權的重要內容。加強高校資產資處置工作，是國有資產“國家統一所有、學校占有使用”原則的具體體現。高校的國有資產很大程度上依靠財政投入，資產基本上為國家所有。國有資產所有權是多種權利形式的組合體[3]，包括占有權、使用權、收益權和處置權等。處置權是通過資產處置這一行為體現的。可以說沒有處置權的發生，國家所有權就是一個不完整的權利。我國《物權法》中規定，“國家舉辦的事業單位對其直接支配的不動產和動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規定收益、處分的權利”。財政部在《事業單位國有資產管理暫行辦法》中，對事業單位國有資產的占有、使用、收益、處分等各項權能做了原則性規定后，又相繼配套出臺了資產使用、處置及其收益方面的制度。

從資產所有者主體的角度分析，學校資產的處置權實際上是由委托代理關系產生的。委托代理關系是指一個或多個行為體根據明示或隱含的契約，指定或雇傭行為主體為其提供服務，并授予后者一定的決策權的關系。這一理論為國有資產產權的明晰以及相關部門間的權責利提供了堅實的依據。高校國有資產權利人為國家，財政部門代表國家行使權利人的職責。從管理關系上，高校國有資產管理由教育部、學校分別依據委托權限共同完成。其中高校由于處于資產管理者即代理人的地位，由于和委托人即財政主管部門在信息、資源等方面的地位不對稱，高校本身缺乏規避風險的內在動力與外在約束[4]。高校資產管理中，對資產進行擅自處置、違規處置、低價處置等現象時有發生，對資產的處置具有很大的自主性、隨意性，引發國有資產流失的風險也較大。所以資產處置是資產生命周期的終結，是資產最終的“出口”，需要特別加以重視。通過加強高校資產資處置環節的工作，可以有效遏制隨意處置資產的發生。

從資產本身來看，處置是資產全生命周期管理中的重要環節。資產生命周期管理是對資產進行全程、全面的管理，在整個管理過程中追求成本最小化和利潤最大化來提升產品的效益[5]。從高校的管理實踐角度而言，資產的生命周期可以分為配置、使用、處置3個階段。資產在處置階段，仍然有多種機制保障實現它本身的最大效益，如在校內部門之間進行調劑，出售、出讓、轉讓、對外捐贈、報廢、報損以及貨幣性資產損失核銷等多種行為方式。全周期管理的目標就是在3個連續的實物管理以及與之對應的資產管理過程，杜絕資產重復購置與資金浪費，提高資產的使用效率，并在后期處置時最大限度地將處置的資產轉化為經濟收入，從而實現學校資產投入產出的最大化[6]。因此在資產處置過程中，對處置工作流程的細化與規范，實質上是保障了高校國有資產安全、完整以及資產的使用效率。

3 高校資產處置中存在的主要問題

隨著國有資產管理工作的日益規范化、精細化，對高校資產管理工作的要求也越來越高。在高校資產管理實踐中，由于歷史等方面的原因，資產處置，特別是在固定資產的處置工作中，存在管理混亂、程序不規范、監督不利的情況，會導致部分國有資產流失[7]。具體而言，有以下幾個方面的主要問題：

(1) 高校中較為普遍存在國有資產處置意識相對淡漠的現象。目前高校基本采用的是部門預算來進行資產預算編制，部門在預算編制過程中，往往是基于以上一年的基本經費指標作為依據，憑經驗推算，預算計劃彈性較大。在進行資產購置、構建的過程中，因主要經費來源是國家財政撥款及各種專項科研等經費，一般不需要進行成本核算。資金一旦轉化為資產，對資產的重視程度就被弱化。固定資產的重復購置、資源閑置現象很容易出現[8]。部分教師對于用橫向科研經費購置的或者從國外帶回來的儀器設備，認為“個人申請的經費所購買儀器設備歸個人或課題組所有”[2]。由于種種原因造成了部分高校師生國有資產觀念上的落后，使國有資產管理工作流程很難落實。在處置環節上，有些待淘汰的儀器設備閑置多年才申請報廢處置；有些設備長期無人使用、無人管理，出現設備的二次損壞(如配件丟失、原件老化等)，都造成資產的效益進一步降低。

(2) 高校資產調劑平臺建設有待進一步加強。在高校資產管理工作中，閑置資產，尤其是電子儀器設備類，如果不能及時調劑，往往會因為性能老化、技術指標落后而導致完全報廢、淘汰。不少高校采用校園網公示[2]或學校報廢淘汰設備調劑系統[9]等方式，取得了良好的效果。學校資產管理機構通過資產信息管理系統可以掌握部門、單位資產的類型、數量、價值等有關信息，但類似資產是否處于閑置狀態這樣的信息，部門、單位可以提供，也可以不提供，到底提供還是不提供，關鍵取決于信息提供是否能給部門、單位帶來利益的增長。如果資產無償劃撥，部門、單位顯然沒有積極性提供資產閑置有關信息[10]。 因此，如果平臺建設工作不到位，那么資產信息不對稱問題就會凸顯，進而影響資產處置工作的效果。

(3) 資產處置周期長，也是資產處置工作面臨的一個難點。資產處置相應的流程及標準規定不明確，處置工作周期無法預料。從資產處置內部流程而言，從資產保管人到院系，再由院系到學校相關部門，處置要進行分層分級審批，需要按照規定準備齊全的支撐材料，達到一定標準的要按照規定進行專家組鑒定、評估，審核的周期要受很多客觀因素影響。從學校外部流程看，處置往往需要更長的時間完成。如某高校根據主管部門要求，自2010年1月起，電子類通用設備由指定公司統一回收。但該公司在當地2012年的7月才正式成立分公司，造成了該校回收庫中積壓了大量的電子設備無法如期進行處置[11]。目前，高校報送上級主管部門批準的資產處置，一般都要通過紙質單據流轉，處置周期沒有明確的規定，實踐中通常需要半年甚至更長的時間。隨著高校教學科研經費的增加，儀器設備等資產的處置量也大大增加，日常處理的工作量比較大、處置周期過長，會影響資產處置工作質量與工作效率。

(4) 高校進行資處置的權責有待進一步明確。國家盡管出臺了較多的管理制度，但宏觀的多、原則性的多，遇到高校資產管理中的現實問題，往往找不到具體依據[12]。從處置決定權的標準來看，財政部在《事業單位國有資產管理暫行辦法》中是2個標準，即從資產種類或以價值為標準進行了規定：對房屋、土地、車輛的處置及貨幣性資產損失的核銷，或價值在規定限額以上的資產處置，主管部門審核后，報財政部審批，其他由主管部門審批。《教育部直屬高校國有資產管理暫行辦法》及相關工作規程中，只強調了根據價值標準來履行審批手續，對如何按資產種類進行審批卻語焉不詳。規章制度之間不內洽、相關工作流程的不明確，會導致高校相關工作部門在進行資產處置時權責不清，無所適從。處置權的行使與相應的責任沒有明晰規定的話，資產處置的自由裁量權就無從約束。從高校內部的資產管理而言，資產處置如何進行招標、拍賣，如何進行處置資產評估，都沒有可操作性的規定作為依據。一些高校雖然對有關資產處置的程序及要求做了明確規定，但在具體操作中會出現資產管理部門缺乏對核銷資產的鑒定技術，未能到現場進行勘驗、論證[13]等情況，管理工作很難進行有效內部控制，這些會引發資產管理風險的出現。

4 加強高校資產處置工作的思考

作為高校資產管理工作的有機組成部分，高校也在不斷地對資產處置工作進行規范，以適應管理部門對高校資產管理要求。高校資產管理部門在資產處置過程中，也積累了不少經驗，同時也對資產處置中存在的問題進行了探索。

(1) 在學校資產管理規章制度建設中，系統地體現資產處置工作。近年來，高校不斷通過制度化、規范化工作來增強國有資產管理的責任意識。不斷完善國有資產管理的規章制度，是資產處置工作的重要依據。完善的規章制度，可以使學校管理層、資產歸口管理單位、基層院系所及工作人員在面上對資產處置時分工明確、職責明晰。2016年以來，我校以國有資產管理專項檢查整改為契機，開展國有資產規章制度建設年活動，對資產管理的規章制度進行整合、優化。修訂、制定了“清華大學領導班子貫徹“三重一大”原則的實施辦法”“清華大學國有資產管理規定”“清華大學固定資產管理規定”“清華大學科技成果評估處置和利益分配管理辦法”等規章制度，著重強調有關資產處置的原則與標準。各資產歸口管理單位根據學校修訂、制定的規章制度，重新優化工作流程，使資產處置工作有章可循，并使其更加科學化、規范化、制度化。

(2) 建立完善的資產處置交易平臺。財政部《關于進一步規范和加強事業單位資產管理的指導意見》中提出，要建立完善的資產處置交易平臺。教育部等5部門《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》中，進一步明確“高校自主處置已達使用年限、應淘汰報廢的資產”。這意味著處置交易行為的自由選擇性大大加強。2010 年4月和6月，國管局和中直管理局相繼發文，明確在北京交易所建立資產處置平臺，統一開展中央和國家機關行政事業單位及下屬單位的國有資產公開處置工作[14]。實踐中，高校待處置資產總量較大、使用周期較長、殘值較低、種類繁雜、涉及單位較多、工作量大，學校自行處置的情況比較常見。因此，除了在上級部門確定的資產處置交易平臺進行交易外，各高校自主開展資產處置交易平臺的建設成為可能。自主開展處置平臺建設，有利于高校充分發揮積極性、主動性，有利于高校根據待處置資產的特點開展處置工作，有利于高校解決一些特殊情況下的資產處置。

(3) 健全資產處置的公示制度。公示制度與公開化、透明化是緊密相連的。在公示過程中，必然會使相關資產處置的信息公開化、透明化，從而約束相關管理人員的行政行為，使資產處置的行為受到學校教職工的監督，也使國有資產更合理的完成生命周期。具體而言，公示的內容應包括資產處置的辦法、程序、審批權限、處置收入等方面，也包括有使用價值資產的調劑、調撥等，如我校儀器設備管理部門采用了在校內網公示的辦法，及時公示可調劑的設備信息，使各院校之間、各院系之間做到信息的有效對接，充分發揮國有資產的資源效益。

(4) 強化資產管理信息系統在資產處置中的作用。信息化建設可以使資產的全生命周期管理得到很好的體現，將資產處置相關的規章制度通過程序化、流程化體現在資產系統中，使資產處置的執行更加規范、有效。如上海市行政事業單位處置國有資產時，基層單位均需在國有資產管理信息系統中在線提交申請，主管部門和財政部門按照規定的權限在系統中進行審批并在線打印批復書，供單位財務和資產部門進行登賬處理。系統將在單位登賬后自動生成收益登記單，并提示單位將資產使用或處置的每筆收益情況如實錄入。實現了審批過程的“公開化”、資產收益的“陽光化”。

(5) 探求資產處置的經濟驅動機制。教育部等5部門《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》中明確提出“處置收益留歸學校使用”。從調動基層院系的角度出發，高校應考慮建立激勵與約束相結合的資產處置收益制度。資產處置要調動學校及院系2級管理單位的積極性，嘗試根據不同類型的資產采用不同的處置方式，處置后的收益根據具體情況進行分配。在加強學校對資產處置領導的基礎上，充分發揮院系單位在資產處置方面的決策權及自主權，從而實現資產的價值最大化。

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Exploration on practice of university state-owned asset disposal

Zhang Junmin， Lian Yanqing

(Office of Asset Management， Tsinghua University， Beijing 100084, China)

Asset disposal is an important part of the whole life cycle management of university assets, and at the same time, it is also easy to be neglected in the process of the asset management. Through the exploration and analysis of the university state-owned asset management, this paper analyzes the existing problems in the university asset disposal work, and puts forward the positive suggestions for how to strengthen such work in colleges and universities.

university state-owned assets; asset disposal; asset management

10.16791/j.cnki.sjg.2017.11.064

F123.7

A

1002-4956(2017)11-0255-04

2017-05-24

張軍民(1975—)，男，河北邢臺，碩士，六級職員，主要研究方向為教育管理.

E-mailzhjm@tsinghua.edu.cn