證上有名，名下有權
——男女平等價值觀在土地承包經營權確權登記頒證中的體現

馬 焱，郭 曄

(1.全國婦聯婦女研究所 婦女理論研究室；2.全國婦聯權益部 信訪處，北京 100730)

一、引言

土地是包括廣大農村婦女在內的農民賴以生存和發展的重要生產資料和生活保障。1978年以來，家庭聯產承包責任制的實行，極大地激發了包括農村婦女在內的廣大農民的積極性和農村生產力的發展，農民自發的改革突破了農業用地集體所有的體制限制，創造性地通過與村集體簽訂家庭承包和其他形式的承包合同(15年期)，實現了農民對林地、耕地、草地的使用和收益權。

為使法律賦予農戶的土地承包經營權獲得程序確認并具有法律憑證，完善登記資料是一個重要環節。從2003年起，農業部開始推進土地承包經營權確權頒證登記試點工作，明確權利的主體和客體，并予以公示；2008年之后的中央1號文件，開始從戰略層面重視土地承包經營權確權登記頒證工作；2011年農業部、財政部、國土資源部、中農辦、國務院法制辦、國家檔案局聯合下發《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》；2015年農業部等六部門又聯合下發《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》，為指導地方試點工作，農業部還出臺了操作技術手冊。截至2015年2月，全國開展土地承包經營權確權登記的縣有1988個，涉及到1.3萬個鄉鎮和19.5萬個村，3.3億畝承包耕地。2015和2016兩年又新增19個全省推進確權登記工作的試點省。

土地承包經營權確權登記頒證并不是一個為保障婦女土地權益而推進的工作，但是婦女作為家庭承包共有人的權利能否體現在登記簿和法律權證上，直接關系到農村婦女的生存與發展，也是檢驗中國共產黨一貫倡導的男女平等價值觀在這一工作領域是否真正得以落實的重要方面。歷史上，在黨領導下的土地革命和土改運動中，為解決類似問題積累了許多寶貴經驗。比如，在中央蘇區時期，1933年5月中央蘇維埃政府就曾通過決議對土地進行登記發證時要寫上婦女的名字。[1]321—322在新中國成立初期的土改運動中，根據土地改革法的規定和男女平等原則，規定“婦女在出嫁或改嫁時有處理自己土地的權利，在發土地證時要寫明男女家長與男幾口女幾口以表示鄭重，如有婦女因特殊情況愿意單獨立約者應該發給單獨土地證。”[2]

當前，農村婦女約占農業勞動力的70%，廣大農村婦女已經成為農業生產、糧食保障和農村發展的主力軍，她們積極參與發展現代農業、鄉村旅游業、特色手工業和庭院經濟等，為改善家庭和農村的貧困面貌、增加家庭整體福祉，為國家和社會的繁榮與進步做出了巨大貢獻。根據權利與義務對等原則，農村婦女的土地權益在土地承包經營權確權登記頒證工作中，理應得到關注。從男女平等價值觀的視角對此問題進行審視，總結實踐經驗，分析現實挑戰，提出思考與建議，對于從法律政策源頭保障農村婦女的土地權益具有重要意義。

二、對土地承包經營權確權登記頒證工作的分析

(一) 婦女名字寫進土地權證的相關規定

自2003年國家開始推進土地承包經營權確權頒證登記試點工作以后，2015年農業部公告第2330號下發了《農村土地承包經營權登記簿證樣式》，新啟用的土地承包經營權證(樣式)與2003年對比，將“承包經營權共有人情況”一欄改名為“承包方家庭成員情況”。土地承包經營權證樣本中出現“承包經營權共有人”或“承包方家庭成員”登記欄使婦女土地承包權益得到體現有了形式上的可能。

部分試點地區將完善“承包經營權共有人”的登記作為健全土地承包權登記制度的內容之一，在明確共有人登記標準時，對出嫁、離婚、喪偶婦女在哪里享有土地承包經營權進行了規定，使得農村婦女的名字能夠體現在土地承包經營權證上獲得了制度性保障。如山東棗莊、安徽鳳陽等地，主要是縣級政府或農業部門出臺了統一的、細化的共有人登記標準，考慮婦女因婚嫁變動產生的特殊情況，使村集體在確權登記中有較統一和明確的遵循，避免通過村民會議中簡單的少數服從多數侵犯婦女土地承包權，同時加強對政策落實的督查工作和矛盾糾紛化解工作，防止出現確權不到戶、婦女兩頭空的情況。

比如，安徽省鳳陽縣在《鳳陽縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作政策解答》(以下簡稱“政策解答”)中，要求土地承包經營權登記時收集外嫁女資料。包括：原家庭承包戶主提供出嫁女是在嫁出或嫁入地登記的書面說明，書面說明中應有出嫁女同意的簽字；明確共有人的確認，以第二輪土地承包時的家庭成員為基礎，參照家庭現有人口，由承包方書面申請確權登記共有人，發包方審核確認。第二輪土地承包期內的新增家庭成員，一并作為共有人進行登記。這些規定在實踐中取得了很好的效果，解決了長期以來困擾當地政府和農村婦女因土地權益問題引發的糾紛，為全國其他地區順利推進此項工作積累了經驗。

為此，2014年農業部與全國婦聯以會談紀要的形式共同推廣試點地區保障農村婦女土地承包權益的有效經驗，提出“在土地承包經營權確權登記薄和權證上寫上婦女名字”，“鼓勵各級土地承包經營權確權登記頒證試點工作領導小組吸收同級婦聯組織參加”等工作要求。截至2015年底，江西、江蘇、四川、浙江等26個省區市紛紛通過省政府文件，或婦聯與農業部門聯合發文，或召開專題會議等形式，要求在土地承包經營權確權登記頒證中同步推進保障農村婦女土地權益的工作，在登記簿和權證上體現婦女的名字，以實現農村婦女“證上有名，名下有權”。

(二)“證上有名，名下有權”對男女平等價值觀的體現

男女平等價值觀是一種具有平等理念的性別觀，是指人們對男女兩性的人格與尊嚴，以及兩性在家庭和社會領域中的能力與價值、角色與分工、權利與責任進行認知和評判時持有平等的態度和看法。農村婦女“證上有名、名下有權”的政策性規定，體現了對男女平等價值觀的遵循，不僅是對農村婦女主體性身份的確認，也考慮到了這一規定對改善家庭中兩性關系、農村婦女家庭地位和社會參與的正向影響。

1.農村婦女的主體性和平等勞動權利得到認可和尊重。在土地權證上登記婦女名字，有兩重涵義。

一方面，反映出對農村婦女作為一個獨立的社會勞動者個體人格、價值、尊嚴以及權利的尊重。農村婦女可以不依附男性配偶而獲得平等的土地權利，這一舉措將有助于增強婦女的主體意識，提升婦女的自我認同感和對土地等家庭共有財產的權利意識。在試點地區，由于宣傳并探索將夫妻雙方的姓名都體現在“承包方代表”欄中，激發了婦女的平等意識和參與意識。在遼寧清原縣的試點村，有3名未在婆家實際分得土地，但與家人共同耕種原有承包地的婦女主動提出申請，將自己的名字登記在承包方代表欄，體現了婦女對家庭財產權利意識的提升。全國婦聯對試點地區800名農村婦女的自然信息、土地承包信息、承包管理信息等18項內容研究表明：婦女的名字體現在土地承包經營權證書上很有必要，對婦女維權意愿影響最大。

另一方面，為農村婦女獲得平等土地收益(如農業生產收入和相關補貼、流轉收益、征用補償等)提供重要證據。在家庭和睦的情況下，家庭成員共享土地承包經營權及其收益不成問題，但是當家庭出現感情矛盾、利益之爭，出現暴力、遺棄等嚴重侵權行為，當發生土地流轉、征用時，權證就是對家庭中弱勢一方進行法律救濟的最有力的證據。現實中，婦女更多地在土地上勞動付出，但往往遭遇一旦婚姻解體就被掃地出門的結果。由于害怕這種結果，很多遭受家庭暴力的婦女不敢離婚、不能離婚。現實中由于很多地方證簿登記信息不健全，承包合同只有一名代表人，使婦女維權缺乏依據。將婦女的名字寫入權證，能夠為解決這一問題提供關鍵證據。

2.經濟賦權的制度性確認有助于提高婦女在家庭的地位。在土地權證上登記婦女名字，代表著國家對農村婦女平等享有家庭共同耕種經營的土地權利予以制度性的認可，任何個人和組織不得任意剝奪婦女的這一權利。這一舉措體現了對農村婦女經濟賦權的高度重視，對于提高婦女家庭地位、改善家庭關系具有重大意義。

一方面，有助于提高家庭成員對婦女土地權益受國家法律保護的認識，也將減少家庭成員內部因土地權利不明晰所產生的矛盾糾紛。名字登記在娘家，意味著女性雖因婚姻離開原生家庭，但其與娘家家庭成員共同享有的承包經營權非經法定程序不能被任意剝奪；因結婚進入新的家庭的婦女，名字登記在婆家，意味著其享有的家庭承包經營權經法定程序得以確認。

另一方面，有助于增強農村婦女的經濟獨立性、自主性、婦女家庭地位的動態轉變，以及家庭中兩性關系的平等和諧。婦女因權證上有名，可以代表家庭通過抵押土地承包經營權獲得貸款，為農村婦女自主發展家庭經濟提供金融支持和便利，可以增加婦女在家庭承包土地中獲得更多可支配的收入，增加農村婦女的經濟賦權，減少其對丈夫或家庭的經濟依賴，改善經濟和人身附屬狀況，提高丈夫或家庭成員對農村婦女獨立人格和價值的認可度，從而提高其家庭地位。

許多研究證明，失去或沒有土地權會大大削弱婦女對丈夫的議價能力、加深對其依附程度，農村婦女因婚嫁失地在經濟資源受剝奪的同時，也削弱了保障自身安全的能力，其遭受家庭暴力尤其是被丈夫毆打的風險大大增加。美國、南亞社會的研究發現，妻子對于資源的掌控狀況，與家暴發生頻率有著顯著負相關關系。[3]印度的試點項目表明，婦女如擁有土地，其遭受家庭暴力的可能性降低8倍。*資料來源：LANDESA 美國農村發展研究所。來自中國數據的實證分析發現，擁有承包地可以顯著降低農村婦女遭受來自丈夫家庭暴力的風險，而因婚嫁失地的婦女與有地婦女相比，遭受來自丈夫家庭暴力的風險要顯著高出26.5%。[4]

3.登記婦女名字有益于增強農村社會對其權利和價值的認同度，同時使國家法律賦予婦女的土地權益顯性化，進而增強國家法律對農村社會的影響力和權威性。

一方面，有助于提高農村婦女基層民主參與的水平。登記婦女的名字，可以增進村民認識到婦女的土地權利是法律賦予的、合同確立的、權證體現的，并非婦女與村民爭利；同時也會增進農村婦女對自身權益的認識，從而有助于促進農村婦女更多參與到村集體有關土地及收益的分配討論中。試點地區的實踐經驗表明，獲得登記的婦女在村組決策中的地位和話語權有所提升，更樂于參與新農村建設和社會治理，體現出主人翁的姿態和積極性。

另一方面，有助于激發農村婦女在國家農業產業化發展、農村產權制度改革和農民增收致富中的積極性、主動性和創造性。當前推進農村產權制度改革，其目的在于最大限度解放農業生產力，提高土地利用效率，提高農民生活水平，實現農村全面小康，這一系統工程離不開占實際農業勞動力70%的農村婦女的積極參與和貢獻。土地確權登記頒證工作對婦女權益的保障，有助于農村婦女全力投入農村改革實踐，成為促進農村經濟社會發展的重要參與者、建設者和受益者。

(三)“證上有名，名下有權”面臨的現實困境

“證上有名，名下有權”這一體現男女平等價值觀的政策性規定，在實踐層面的整體推進中困難重重，面臨諸多挑戰。

1.法律規制的權利概念尚未獲得農村社會的充分認同。“嫁出去的女兒潑出去的水”等陳腐觀念目前在部分農村地區還有相當市場，致使法律規定與權利的實際行使存有偏差。如婚姻法明確規定，登記結婚后，根據男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方可以成為女方家庭的成員。但很多農村地區要求婦女結婚后在一定時間內必須將戶口遷出；有的婦女結婚后即使長期在娘家生產與生活，戶口也被強行遷出；有的與非農業戶籍人口結婚，戶口無法遷出的，則強迫婦女簽訂“落戶不享受待遇”等不平等協議。再如，我國法律規定家庭承包的主體是農戶，承包期30年不變，30年內家庭成員無論增減都平等享有承包權益，也就是說分配土地時家庭人口只是分配的依據，嫁入婦女與新生兒在成為家庭成員時當然擁有家庭承包土地的耕種、收益分配等權利。但多數農村地區認識不到戶內的每個人與家庭共有權相對應。因此，許多婦女在夫家勞苦耕作幾十年，到頭來“地無一壟、房無一間”。

2.“從夫居”婚俗容易致使婦女陷入人地分離的境地。中國傳統的婚姻“從夫居”習俗，使得絕大部分農村婦女在其一生中至少有一次遷移住所，這是與一生都能固守在原生家庭的男性的重大區別。農村普遍存在的父系家族傳統，如今仍傾向于排斥結婚出嫁的女兒在原生家庭中繼續享有土地資源的使用權、收益權以及登記土地權證的權利；而因結婚進入丈夫家庭的婦女雖然在婚姻穩定時與其他家庭成員共同擁有土地承包經營權，但很少被視為家庭成員代表，而且一旦遇到家庭變故，往往被掃地出門，不能繼續享有自己耕種的土地收益，因此夫家家庭也傾向于排斥婦女的土地權證姓名登記權。一些試點地區的調查顯示，由于各地開展登記試點工作的啟動時間不統一，有的地方政府為怕麻煩，任由登記標準“一村一策、一組一策”，使得部分婦女因為婚嫁遷移的時間差，導致在娘家和婆家都難以獲得登記而陷入兩頭落空的境地。

3.對村民自治制度的權力邊界存在認識誤區。部分農村地區對村民自治制度存在認識誤區，認為實行村民自治就意味著村民的一切事務都由村民(村委會)說了算，沒有正確認識到村民自治的權力邊界。村民委員會自治法第八條規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”；第九條規定：“村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策……促進男女平等”；第十條規定：“村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策”；第二十七條規定：“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”[5]這些法律規定說明，村民自治是有前提條件的，不是無權力邊界的，應該在國家憲法和法律規定的框架下運作，所作決議不能違背男女平等的憲法原則。

然而，目前部分農村地區一直延用存在性別歧視的村規民約，以集體決議為由排斥農村婦女在土地承包經營權確權登記中的權證署名權。現實中，農村婦女通常難以成為家庭承包土地的承包方代表，她們的土地權益能否得到有效保障往往取決于她們作為集體經濟組織成員的身份能否得到村集體的承認。由于我國集體經濟組織形式多樣，歷史沿革復雜，當前的政策傾向于由集體經濟組織通過自治方式自主確認成員身份，由此便出現了集體多數人侵犯少數婦女土地權益的問題。比如，在經濟發達地區，土地承包經營權確權與土地及其衍生利益的分配(如土地征收補償費、土地入股分紅權以及集體福利分配)密切相關，受經濟利益刺激，部分地區開展集體經濟股份制改革時，在改革方案中對戶口在本村的出嫁婦女及其子女、離婚喪偶婦女作出歧視性規定，甚至剝奪其村民待遇。男女平等的憲法原則在歧視性村規民約面前顯得束手無策。

4.缺乏層層傳導應對歧視性村規民約的法律與行政相結合的途徑。村集體以多數人決議為由濫用權力剝奪或侵害少數農村婦女的土地權利，看似村規民約或村集體當權者的性別平等意識淡薄的問題，實際上如何使相關法律規定通過具體的、層層的政策傳導約束歧視性的村規民約和村民委員會成員行為，尤為重要。目前，村民委員會自治法第三十六條明確規定：“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任。村民委員會不依照法律、法規的規定履行法定義務的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。”但在實踐中，法院對于通過村民自治決議侵犯婦女土地承包權益的案件難以受理；有的雖然受理了，但是判決難以執行。同時，由于土地承包經營糾紛仲裁機制尚不健全，有的基層政府不作為，使一些地方村民甚至以為婦女土地權益不受法律保護。

此外，全國婦聯于2012年11月至2013年7月在農業部最早8個試點之一的遼寧清原縣調查走訪發現，村級組織對國家和上級政府的干預有強烈期待。該村支部書記明確表示：如果國家要求登記婦女的姓名，而非讓婦女申請登記姓名，有助于減少夫妻矛盾。當前，上級政府對在村里開展此項工作時應遵守男女平等的憲法原則和相關法律規定沒有具體要求，法律法規的落實缺少具體政策的銜接以及相關行政手段的配合。

三、啟示與建議

婦女土地權益能否得到保障是男女平等基本國策在農村能否得以落實的重要指標之一，是我國婦女人權保障體系不可回避的問題。從男女平等價值觀的視角分析完善土地承包經營權確權登記頒證工作，有以下幾點啟示與建議：

(一)必須堅持男女平等的政治主張和價值立場。回顧歷史，中國共產黨人在帶領中國人民進行土地革命斗爭和土改運動中，從立法層面高度重視農村婦女的土地權益保護問題，頒布實施了向農村婦女傾斜的差別性對待政策，創造性地找到了切實保障農村婦女獲得土地權益的解決方案(比如土地證上寫上婦女的名字等)，可以看出中國共產黨不僅有堅定的階級立場，還有鮮明的性別立場，彰顯了馬克思主義政黨對男女平等價值觀的堅定信仰和政治主張。

近年來聯合國提出的為加速實現男女兩性事實上的平等而采取向女性傾斜的暫行特別措施，以及將性別平等意識納入決策主流的倡導，與80多年前中國共產黨的探索高度一致。這些植根于中國國情創造和積累的寶貴歷史經驗，為當前土地制度改革中貫徹男女平等價值觀提供了重要參考依據。

當前，保障婦女土地權益也是國際社會促進可持續發展的重要關切領域。聯合國2015年后可持續發展議程“目標5：實現性別平等，增強所有婦女和女孩的權能”，倡導各國法律進行改革，讓婦女享有獲取經濟資源的平等權利，并能擁有和控制土地和其他形式財產。*改變我們的世界：2030年可持續發展議程，2015年后發展議程的聯合國首腦會議成果文件，2015年9月25—27日聯合國首腦會議審議通過.目前，世界各國都在不斷嘗試通過法律政策等途徑改變包括婦女在內的弱勢群體的境遇，中國作為同意簽署該議程成果文件的社會主義大國，應該堅持中國共產黨一貫遵循的男女平等的價值立場，在完善土地承包經營權登記制度時確保婦女權益不受侵害。

(二)現行法律政策應根據形勢變化及時調整完善。經過30多年的改革開放，我國農村家庭戶的狀況已經發生巨大變化，傳統的男耕女織、子承父業的家庭模式在分化瓦解；家庭成員因婚姻、上學、就業等極易發生變化，離異家庭、再婚家庭、空巢家庭等不同類型家庭人口組成復雜。由于種種原因，女兒承擔養老責任的家庭越來越多，但在家庭中的權利和地位仍受不平等的傳統性別觀念制約。另一個不容忽視的社會現實是，隨著農村體制改革的不斷深化，土地流轉、規模經營等必將極大提升農業生產力和土地價值，利益分配矛盾必將進一步凸顯；同時，隨著人口流動和思想觀念的開放，農村家庭離婚率在上升，離婚中作為家庭財產之一的土地承包經營權分割的糾紛也將逐步增多，由于家庭成員權利不明晰產生的矛盾糾紛也越來越嚴重地影響到農村社會的和諧與穩定。社會形勢的快速發展變化，亟需法律政策予以規范和調整。

立法決策者在制定或修改與土地相關的法律政策時，應當正視現實變化的復雜性，不能簡單籠統地將農戶家庭視為一個穩定的利益共同體，而應關注具體的、不同性別的人在具體生存情境中所具有的個體性和特殊性因素，充分考慮中國傳統性別文化和婚嫁習俗可能對婦女土地權益帶來的負面影響，尊重婦女作為一個有獨立人格、價值和尊嚴的人所應該享有的平等權利，旗幟鮮明地推行“差異性平等原則”。

在修訂或修改《民法典》《農村土地承包法》《土地管理法》以及集體產權制度改革等法律條文時，應明確集體經濟組織成員資格界定的原則底線，以及進入退出的程序、登記標準和救濟程序；區分土地對農民具有的社會保障與財產收益分配等不同功能，明確家庭成員對家庭共有財產權利享有和利益分配的規則。比如，按照物權法共同共有的有關規則對家庭成員的共有權利進行法律確認、變更和救濟，明確土地承包合同簽訂之日或者土地承包經營權成立之日起，家庭所有成員即共同享有土地承包權利并有權獲得登記，能夠平等享有土地經營權流轉等決策權，由于法律事由離開承包關系能夠獲得補償和變更登記，從而保障包括婦女在內的全體家庭成員對家庭土地承包經營權的共有權利得以實現。用物權法的共有規則調整家庭承包關系中每一位家庭成員的利益，有利于整個農村家庭的財產關系朝向法治化的軌道引導，婦女不需要被額外強調即可以在法律中獲得保障依據，也有利于實現社會整體的公平正義。

另外，農村土地承包法等相關法律法規在修訂過程中，應把近幾年在20多個試點地區探索的實現農村婦女“證上有名，名下有權”的成功實踐寫進相關法律文件，扎實推進土地承包經營權確權登記頒證工作對男女平等價值觀的彰顯，實現國家保障婦女土地權益的主張和承諾。*《中國婦女發展綱要》(2011—2020年)將“確保農村婦女平等獲得和擁有土地承包經營權”作為主要目標之一，主要策略措施中包括“落實和完善保障農村婦女土地權益的相關政策”。

(三)加強人大監督和上下級政府間的層級領導，實現法律、政策、行政手段的有效銜接。黨的十八屆四中全會《決定》指出，要“完善政府內部層級監督”，“堅持系統治理、綜合治理”，“發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動”。鑒于男女平等的憲法原則和相關保障婦女土地權益的法律規定沒能在村級實踐中得以有效貫徹落實的現狀，建議加強人大監督和完善政府層級管理職能，把憲法和法律規定的原則和內容轉化為具體的行政措施，一級抓一級，層層抓落實，保證男女平等的國家法律政策和上級的意圖快速向下貫徹，確保男女平等的國家意志得以貫徹。目前，在全社會的法治精神和法治信仰還沒有達到相應高度，尤其是傳統的歧視婦女的性別觀念在多數農村地區還普遍存在且短時期內還很難根本扭轉的情形下，使用政府內部層層抓落實的行政手段還是非常必要的。

《地方人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確規定了地方各級人民代表大會的職權，包括“保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利”，同時，規定了上級行政機關對下級行政機關有領導和監督職能。第五十九條規定了縣級以上地方各級人民政府行使的職權：執行上級國家行政機關的決定和命令，規定行政措施，發布決定和命令；領導下級人民政府的工作；改變或者撤銷下級人民政府的不適當的決定、命令；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利。第六十一條對鄉/鎮人民政府行使的職權進行了明確規定：執行上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；辦理上級人民政府交辦的其他事項。[6]可見，保障憲法和法律賦予婦女的男女平等的各項權利，是各級人民代表大會和政府義不容辭的責任，各級人民代表大會和上級政府有責任要求下級政府推動落實包括保障婦女土地權益在內的相關事宜。縣級以上政府對鄉/鎮政府、鄉/鎮政府對村委會組織應該層層提出符合男女平等價值觀原則的具體工作目標、行政措施和基本要求。同時，上級政府應深入基層一線了解實際，在堅守男女平等法律底線的基礎上適當考慮地方上的具體情況，及時總結推廣實踐經驗，因地制宜地作出既符合法律規定又兼顧地方實際的解決問題的方案。

鑒于試點地區已經出現的因各地登記標準不一、啟動時間點不一而造成的婦女陷入兩頭落空的現象，上級政府可以細化家庭承包共有人登記的相關制度和法律。比如，縣級政府可以在本行政區域內明確統一的登記時點，考慮婦女因婚嫁變動產生的特殊情況，出臺一個統一的、細化的共有人登記標準，使不同村集體在確權登記中有比較統一和明確的遵循，防止出現確權不到戶、婦女兩頭空的情況。同時，避免通過村民會議中簡單的少數服從多數侵犯婦女土地承包權的情形，明確少數弱勢群體權益只公示不表決的原則。此外，還應就共有人登記的實際情況加大對基層的調研和督查力度，對于因地區間登記時點和標準不統一造成婦女未能獲得登記的，明確補救措施；明確集體經濟組織成員身份確認的原則、程序，完善農村婦女土地承包經營權侵權救濟途徑。對于村民不給予村民待遇、但經過調查確實屬于失去土地相關權益則陷入生活困境的弱勢婦女群體，提供集體和政府兜底救助措施。

總之，建議以土地承包確權登記為契機，加大統籌解決農村婦女土地權益問題的力度，明確權利歸屬，化解矛盾糾紛，確保男女平等的基本國策和價值理念能夠在這一領域得到貫徹落實。

[1] 顧秀蓮主編.20世紀中國婦女運動史(上卷)[M].北京：中國婦女出版社，2008.

[2] 曹冠群.怎樣發動農民家庭中的婦女參加土地改革[J].新中國婦女，1950，(9).

[3] T Lane. In Bangladesh, Women's Risk of Domestic Violence Is Linked to Their Status. International Family Planning Perspectives, 2003,(29).

[4] 宋月萍，譚琳，陶椰.婚嫁失地會加劇農村婦女遭受家庭暴力的風險嗎？——對中國農村地區的考察[J].婦女研究論叢，2014，(1).

[5] 中華人民共和國村民委員會自治法(1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂) [EB/OL].http://www.wushan.gov.cn/nyj/bmscsn/webinfo/2014/09/1410926537972977.htm.

[6] 中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法[EB/OL].http://www.liuxiaoer.com/fa/6583_5.html.