美國與聯(lián)合國南非種族問題斡旋委員會

馮 志 偉

(商丘師范學院 人文學院，河南 商丘 476000)

美國與聯(lián)合國南非種族問題斡旋委員會

馮 志 偉

(商丘師范學院 人文學院，河南 商丘 476000)

第二次世界大戰(zhàn)后，南非白人政權強化其種族隔離政策的做法，使在南非的印度人受到歧視，印度向聯(lián)合國提出了這一問題。在1952年的第七屆聯(lián)合國大會上，成立了調(diào)查南非種族問題、并促使南非與印度之間進行對話的斡旋委員會。對此，美國持反對態(tài)度，并一直反對這一委員會的存在與運作，支持結(jié)束這一委員會的活動。這反映了美國出于對蘇冷戰(zhàn)和維護美國在南非利益的考慮，而對南非的白人少數(shù)政權強化種族隔離制度的縱容，也反映了美國外交政策中偽善的一面。

美國;南非;聯(lián)合國;種族隔離制度

一、二戰(zhàn)后南非種族隔離的強化與聯(lián)合國斡旋委員會的成立

自1652年第一批白人來到開普，南非就一直存在種族問題，但南非的種族問題得到國際社會的廣泛關注還是在二戰(zhàn)后，是從印度政府1946年在聯(lián)合國第一屆大會上提出在南非的印度人受歧視問題開始的，起因是南非白人政權對居住在南非的印度裔居民的歧視。

英國移民在納塔爾定居后，發(fā)現(xiàn)那里適宜種植甘蔗。由于缺乏勞工，他們便向英國政府申請從印度引進勞工。1860年，第一批印度勞工來到南非。19世紀70年代，又有一些印度人來到南非從事商業(yè)活動。到1890年，在南非的印度人已經(jīng)達到33，000人；到1911年，又增加為14萬人。1893年，莫罕達斯·卡拉姆昌德·甘地到達南非。1903年6月，甘地領導了一場針對歧視在南非印度人“黑人法案(The Black Act)”的抗議運動。此后，甘地又領導了一系列反對南非政府歧視在南非印度人的斗爭。經(jīng)過十余年的斗爭，甘地在南非領導反歧視運動終于在1914年獲得成功，南非政府承諾消除對印度人的歧視[1]138。1927年，南非與印度簽署協(xié)議，南非承諾保證在南非的印度裔居民的權利[2]192。

但是，1946年南非通過《亞洲人土地占有法》與《印度人代表法》，禁止印度裔居民獲得土地。1946年6月，印度裔居民發(fā)起了消極抵制運動，結(jié)果有近兩千人被捕[3]9。這些歧視印度人的法律，違反了南非與印度簽署的協(xié)議，嚴重限制了亞洲人的財產(chǎn)權和只為印度人保留的有限的公民權。南非印度人國民大會向印度和聯(lián)合國派出代表團以尋求國際支持。1946年6月，印度向聯(lián)合國大會提出了居住在南非境內(nèi)的印度裔居民受到南非政府歧視的問題，這是南非種族問題第一次被提交聯(lián)合國有關機構(gòu)討論，標志著國際社會對南非種族關系的關注進入了一個新階段。

聯(lián)合國成員對此問題產(chǎn)生了爭議，南非在美國等支持下，援引聯(lián)合國憲章的規(guī)定：聯(lián)合國沒有“干涉純屬成員國的內(nèi)部事務”的任何權力，反對聯(lián)大就此問題進行討論[4]130。在此爭議中，美國政府支持兩國政府就此問題進行直接談判，而非聯(lián)合國的參與[5]65-66。1947年秋，美國繼續(xù)努力緩和對南非的批評，阻止南非進一步被孤立于世界輿論。在1946年及以后幾年里，聯(lián)大所討論有關南非的具體問題僅限于印度抱怨南非歧視居住在南非境內(nèi)的印度人后裔，這與南非和印度之間的協(xié)議相沖突。1952年第七屆聯(lián)大開始涉及南非總體種族關系，并設立了由古巴、敘利亞和南斯拉夫代表組成的聯(lián)合國南非種族問題斡旋委員會，以安排和幫助南非政府和印度與巴基斯坦政府就在南非的印度人所受到的歧視問題進行磋商談判，并對南非的種族形勢進行評估。

二、美國政府在南非種族問題上的立場

美國政府出于冷戰(zhàn)、美國在南非的利益和爭取新興的第三世界等方面的目的，而在南非種族歧視問題上采取了所謂的“中間道路”政策，即認為南非種族隔離問題不單單是純屬于南非的內(nèi)部事務，聯(lián)合國有資格干預這一議題；但美國不支持聯(lián)合國有關南非種族問題的決議，反對譴責南非，對有關決議不是棄權，就是反對；另外，美國政府還努力使有關南非種族隔離問題的聯(lián)合國決議變得溫和。

(一)杜魯門政府時期

1948年，國民黨在南非上臺，極力推行種族隔離政策，而杜魯門政府還是繼續(xù)它自1946年以來在此問題上的立場。1948年11月，杜魯門政府對南非政策的評估認為，印度人問題屬于南非的內(nèi)部事務：美國政府主張有關各方通過談判解決這一問題，這一問題是不是南非的內(nèi)部問題應由國際法院裁決，美國要避免直接卷入這一問題[6]525-526。

1949年5月，美國國務院再次強調(diào)，美國政府的立場是，這一問題應由有關各方自己選擇直接方式來解決[7]1804。這都明確了美國在南非種族問題上的立場，認為聯(lián)合國沒有干預這一問題的資格，南非和印度政府應就在南非的印度人受到歧視的問題舉行直接談判，而美國政府也要盡力避免卷入有關這一問題的爭議。

美國政府還以聯(lián)合國“干涉”南非種族問題可能會導致南非退出聯(lián)合國，南非留在聯(lián)合國將會使其種族政策變得溫和為由，反對將有關南非種族問題提交聯(lián)大討論。美國反對將南非逐出聯(lián)合國是害怕這將會樹立一個先例，它的其他盟友也可能會被驅(qū)逐，如以色列；另外，也是恐怕使南非陷入孤立主義，更不受國際社會的影響；更重要的是，如果南非被逐出聯(lián)合國，美蘇在聯(lián)合國的激烈對抗中，美國將會失去南非這個堅定的反共盟友。因此，在1950年聯(lián)大上，美國決定避免進一步疏遠南非以避免它從聯(lián)合國退出，華盛頓呼吁南非與印度恢復談判，作為替代印度政府在聯(lián)大提出的決議草案，要求南非政府放棄種族隔離政策和按照聯(lián)合國憲章的原則對待其境內(nèi)的印度裔居民[8]562-564。

美國政府對南非種族隔離制度的這種“中間道路”政策在1952年的聯(lián)合國大會上得到了充分體現(xiàn)。1952年9月，在南非非白人蔑視運動處于高潮時，一些亞洲和阿拉伯國家越過在南非的印度人受到歧視的具體議題，提出直接就南非種族隔離的整體問題進行聯(lián)合國大會的辯論。這樣就會大大增加對南非政府的壓力。這也是聯(lián)合國大會第一次對南非的種族隔離問題進行重要討論。這就加劇了美國政府既支持南非，而又不表現(xiàn)出自己認同它種族政策的兩難困境。杜魯門政府負責第三世界事務的官員認為，如果美國希望維持它在有色人中間的信譽，美國代表團就有必要支持譴責種族隔離侵犯了基本人權的決議[9]55。艾奇遜對這種擔心表示認可，但他也擔憂這會更多地疏遠南非，也許會促使它向離開聯(lián)合國移動，從而使自己孤立于世界事務。他還認為，公開譴責只會使南非對變革采取更加強硬的抵制態(tài)度，因此這樣反而會有利于加強種族隔離[10]937。

在此兩難困境下，美國在南非種族隔離問題上采取了中立政策，希望辯論雙方“既避免過分熱情，又要避免膽怯的墨守成規(guī)”。據(jù)此，美國政府提出，維護世界安全才是聯(lián)合國的主要職責，它并不能干涉一個國家的內(nèi)政[4]235。美國駐聯(lián)合國代表團盡管對南非的種族隔離進行了批評，但也質(zhì)疑聯(lián)合國是否有能力處理類似問題。總之，美國政府在南非種族隔離問題上的態(tài)度還是“曖昧”的[11]6。此外，美國政府還企圖阻止其他國家把這一問題提交聯(lián)合國特別政治委員會討論的努力。美國對12月5日聯(lián)大決議投了棄權票，它要求南非政府廢除種族隔離政策和設立一個隊南非種族形勢進行評估的委員會。美國駐聯(lián)合國代表查爾斯·A.斯普雷格還指出，聯(lián)合國大會的決議不應包含有會刺激敵對民族主義者的挑釁性內(nèi)容。要達到在南非促進人權和基本自由的目的就必須在聯(lián)合國憲章真正精神指引下，通過談判方式來尋求和解之路[12]67。

1952年9月8日，印度政府知會告知美國政府，它計劃建議把南非的種族問題列入聯(lián)合國大會的議程。美國政府對此明確提出了反對，再次指出聯(lián)合國沒有資格干涉其成員國的內(nèi)部事務。美國外交官還私下強調(diào)，印度政府這樣做可能會提高南非退出聯(lián)合國的可能性[10]924-925。國務院英聯(lián)邦與北歐事務主任雷納致電美國駐南非大使，對這一決議如果獲得通過就可能導致南非從聯(lián)合國退出表示擔憂[10]925-926。美國駐南非大使也認為，如果聯(lián)大通過任何譴責南非行為的決議，將會導致南非政府非常認真地考慮退出聯(lián)合國[10]937。國務卿艾奇遜則以使南非繼續(xù)留在聯(lián)合國內(nèi)，是使它政策變得溫和的一個因素，而反對南非退出聯(lián)合國[10]937。這樣，美國仍然堅持它的南非種族問題屬于南非內(nèi)政，反對聯(lián)合國干預，也反對南非退出聯(lián)合國的立場。

美國不僅不向南非白人政權施壓，促使其改變種族政策，甚至對南非種族歧視政策表示理解。1950年3月，助理國務卿喬治·C.麥吉會見南非馬蘭總理時說道，美國對南非政府為解決其種族問題所采取的措施抱有耐心，并希望能夠成功[13]1817。美國負責聯(lián)合國事務的助理國務卿希克森在1952年10月會見南非大使時也表達了類似的立場[10]940-942。這無疑不利于促使南非政府緩和它的種族政策，甚至是對它的縱容。

這一時期，美國還堅定地拒絕直接干預南非內(nèi)部的種族問題。1952年5月，美國政府就拒絕了印度政府要求美國向南非派出代表，就南非的種族問題與南非政府進行直接交涉的建議[10]910。美國政府認為，這樣的行動，不僅不會起到任何作用，而且也會對美國和南非的關系產(chǎn)生消極影響[10]907-908。

此外，美國還在聯(lián)合國努力緩和對南非種族政策的批評和為南非的種族政策辯護。1952年11月，遵照國務院指示，在紐約的美國代表團準備了一項“普遍的決議”，以替代阿拉伯-亞洲對種族沖突的建議。代表團的決議呼吁“所有成員國使它們的政策和它對聯(lián)合國憲章的義務相一致，和促進基本人權與自由”，但沒有特別提到南非[10]973。1952年11月，丹麥等國代表團在和美國商談后向聯(lián)大特別政治委員會提交了它們對印度等國關于種族沖突問題決議草案的修正案，它們對印度決議草案的主要修改是把針對南非的內(nèi)容改為用普遍適用于所有國家的用語[10]976-977。隨后，斯堪的納維亞代表團決定把它們的修正案作為一份單獨決議提出。11月20日，特別政治委員會通過了印度和斯堪的納維亞的決議，美國反對前者而支持后者[10]976-977。

美國還反對針對南非采取任何實質(zhì)性行動。美國認為，根據(jù)聯(lián)合國憲章的規(guī)定，聯(lián)合國無權干涉一個成員國的內(nèi)部事務，除非這些國家的行為威脅到和平，破壞了和平或是侵略行為。美國政府認為，南非的種族問題并沒有對國際和平構(gòu)成威脅，也沒有侵略另一個國家[10]969-970。所以，聯(lián)合國沒有權力對南非采取具體的施壓行動。

(二)艾森豪威爾政府時期

艾森豪威爾政府繼續(xù)杜魯門政府在南非種族問題上的政策。1953年4月，國務卿福斯特·杜勒斯在致美國駐南非大使的電報中說：“如你所知，國務院長期一直關注不斷發(fā)展的南非種族摩擦……國務院長期以來認為這類問題主要是國內(nèi)問題，這個(美國)或其他外國政府派遣直接代表不僅是無益的，而且很可能會起反作用。”他同時指出，美國要在聯(lián)合國進行幕后活動，使阿拉伯—亞洲的種族隔離決議撤回或使其變得溫和。但他也對南非種族形勢的日益緊張給美國在南非的利益和在新興亞洲國家與非洲其他地區(qū)所造成的消極影響表示擔心[10]995-997。這表明，美國在南非種族問題上的“中間道路”政策面臨著越來越大的困境。

杜勒斯和新政府其他官員都認識到南非在聯(lián)合國將繼續(xù)是一個外交問題。1953年春，艾森豪威爾政府下令對美國的聯(lián)合國政策進行詳細評估；隨后國務院聯(lián)合國計劃委員會提交的報告預計聯(lián)合國將會日益關注非殖民化與種族歧視問題。1953年7月，艾森豪威爾政府發(fā)布了題為“美國在聯(lián)合國所面臨的主要壓力與負擔”的概要，其中特別重視非洲和種族隔離問題。概要結(jié)論說，隨著非洲要求多數(shù)統(tǒng)治的加強，美國將會發(fā)現(xiàn)自己正設法走在一條不穩(wěn)定的中間道路上，成為“反對歐洲人至上的全球革命”和它與歐洲和南非友誼之間的“中間人”[9]82-90。這就是說，在南非種族隔離問題上，艾森豪威爾仍堅持對南非種族隔離問題無動于衷的“中間道路”政策。比如，國務院在1953年8月繼續(xù)強調(diào)：“經(jīng)過重新考慮，我們?nèi)匀徽J為美國應繼續(xù)投票支持把這一議題列入聯(lián)大議程，但應反對任何指責南非的行為。”[10]1005-1007這說明，美國雖然支持把南非的種族問題列入聯(lián)大議程，但反對通過譴責南非的決議，確定了艾森豪威爾政府直到1958年在南非種族隔離問題上的立場。

1956年4月，“美國對南非政策”文件重申了艾森豪威爾政府在南非種族隔離制度問題上的“中間道路”政策，目前美國的政策是維持現(xiàn)存于美國政府和南非聯(lián)邦政府之間的友好關系，特別是因為南非的戰(zhàn)略重要性和礦產(chǎn)。同時，美國的政策要以任何方式尋求避免給其他人以認可或支持種族隔離——南非限制性種族政策的印象[14]789-790。

三、艾森豪威爾政府與聯(lián)合國南非種族問題斡旋委員會

1952年第七屆聯(lián)大設立了由古巴、敘利亞和南斯拉夫代表組成的聯(lián)合國南非種族問題斡旋委員會，以安排和幫助南非和印度與巴基斯坦之間就在南非的印度裔居民所受歧視問題進行談判，并對南非的種族形勢進行評估。美國以這種方式是錯誤的為由投了棄權票[10]1009。這明顯反映了艾森豪威爾政府在南非種族隔離問題上的立場，即盡管支持把這一議題列入聯(lián)大議程，但反對譴責南非的種族政策，更反對聯(lián)合國其他任何形式的干預。

但是，委員會未能完成把南非、印度與巴基斯坦召集到一起的使命。根據(jù)聯(lián)大1952年通過的決議，這一問題將自動列入第八屆聯(lián)大議程。針對這一問題，國務院在一份文件中確定了美國的立場，美國一方面支持把這一問題列入聯(lián)大議程；另一方面，美國認為，聯(lián)大已經(jīng)充分討論了種族隔離問題，進一步大量行動將會是不起作用和不必要的。這份文件特別強調(diào)，美國應反對任何正式同意對可能出現(xiàn)的委員會對南非的批評結(jié)論，或委員會繼續(xù)存在下去。美國還反對任何把這一問題自動列入第九屆聯(lián)大議程的提議[10]1009。這還是延續(xù)美國以前對南非種族問題的政策，即支持把這一問題列入聯(lián)大議程，但反對通過譴責南非的決議。美國還反對聯(lián)合國干涉南非國內(nèi)的具體立法，如集團住區(qū)法、流動控制法等；認為聯(lián)合國的任何決議提到這些新立法，非常可能只起反作用。

在1953年第八屆聯(lián)大上，阿富汗等17個成員國提出一項決議草案，要求委員會繼續(xù)對南非的種族形勢進行評估，并“提出有助于緩解局勢與促進和平解決的措施”。對此，美國駐聯(lián)合國代表團希望對這一決議投棄權票，以便看起來美國不支持種族歧視。國務院南亞事務辦公室考慮到所涉及的原則和與阿拉伯-亞洲國家的關系，支持代表團的立場。國務院英聯(lián)邦與北歐事務司認為，美國應反對十七國議案，它認為，委員會繼續(xù)工作并擴大它的職責范圍，這會進一步導致聯(lián)合國對屬于一個主權國家內(nèi)部事務的實際干涉；投棄權票將會削弱美國在南非所擁有的任何溫和影響；南非國內(nèi)的自由派也會被進一步削弱[10]1023-1024。1953年12月，國務卿杜勒斯決定，雖然美國不贊同十七國提案中的方法，也認為委員會的活動與報告確認了它實際上是不起作用的，美國也不贊同提議的賦予委員會以新權力，針對將會有利于緩解局勢和促進和平解決的措施提出建議。但為了不使美國看起來支持種族歧視的最重要目的，所以杜勒斯授權代表團對此決議投棄權票[10]1025。

1954年12月，阿富汗等20個亞非國家向聯(lián)大提交的決議草案聲稱，委員會認為種族隔離政策對世界上不同種族集團之間的和平關系構(gòu)成了嚴重威脅。這一決議草案高度評價委員會的建設性工作，對南非政府再次拒絕與委員會合作表示遺憾，在委員會看來，這種拒絕是它完成使命的最大障礙。決議草案要求南非聯(lián)邦政府遵守它對聯(lián)合國憲章的義務，考慮遵守憲章規(guī)定，特別是序言第二和四段，再次要求南非聯(lián)邦政府考慮委員會的建議，以和平解決南非國內(nèi)的種族問題。決議草案還要求委員會繼續(xù)對南非聯(lián)邦的種族沖突問題進行評估和要求委員會向第十屆聯(lián)大提交它的評估報告[10]1055。對此，國務卿杜勒斯指示，對決議草案中的要求南非聯(lián)邦遵守它對聯(lián)合國憲章的義務、要求委員會繼續(xù)對南非聯(lián)邦的種族沖突問題進行評估和要求委員會向第十屆聯(lián)大提交評估報告等三項內(nèi)容在聯(lián)大逐項表決時，美國駐聯(lián)合國代表團應投反對票，對所有其他內(nèi)容投棄權票，對整個決議投棄權票[10]1056。這清楚表明了艾森豪威爾政府連名義上要求南非遵守它對聯(lián)合國憲章的義務都反對，畢竟這是作為聯(lián)合國成員國的法定義務，況且聯(lián)大決議對成員國也沒有強制約束力。

在1954年聯(lián)合國大會上，斡旋委員會提出以下建議：(1)印度、巴基斯坦和南非政府應尋求通過直接談判或其他和平手段找到解決問題的辦法；(2)有關政府應該挑選一個政府、機構(gòu)或個人，以幫助調(diào)停它們的觀點和解決爭議；(3)如果在六個月內(nèi)有關各方在委員會的上述建議方面還沒有達成協(xié)議，秘書長應該任命一位特別代表以幫助解決問題；(4)要求秘書長就獲得的結(jié)果向下屆聯(lián)大提出報告[10]1043。對聯(lián)合國斡旋委員會的建議，南非堅持在聯(lián)合國外和印度與巴基斯坦直接談判。美國也堅持此前在南非種族問題上的一貫立場，副國務卿赫伯特·C.胡佛在致美國駐聯(lián)合國代表團的電報中指出，在國務院看來，聯(lián)合國斡旋委員會建議的第三、四項建議幾乎肯定要失敗，而第一、二項是極好的建議。美國認為，只有聯(lián)合國決議限制在直接談判和有關各方尋求調(diào)停人調(diào)停它們之間的爭議這兩點之內(nèi)，這種方法才可能獲得成功。因此，美國反對第三、四項建議，因為根據(jù)過去經(jīng)驗來看它們是不現(xiàn)實的，由于它們使仍然存在達成協(xié)議的微小希望更加渺茫，因此也是有害的[10]1043-1045。

1955年11月，聯(lián)合國特別政治委員會通過了由十七國提出的決議草案，美國對整個決議投了棄權票，并反對延長委員會的存在。英國在美國的幫助下，帶頭在聯(lián)大尋求阻止延長斡旋委員會使命所必需的三分之二多數(shù)。12月，只有33個國家支持它，然而卻有包括美國在內(nèi)的17個國家反對，另有9個國家棄權[11]8-9。聯(lián)合國對南非種族形勢進行評估并提出解決南非種族問題建議的斡旋委員會被迫結(jié)束了使命。

四、結(jié)論

總的來說，從聯(lián)合國南非種族問題斡旋委員會的設立、運作期間，到它使命的終結(jié)，美國一直反對它的存在與活動。這反映了美國堅定地執(zhí)行它在南非種族隔離制度問題上的立場，一方面，支持把種族隔離問題列入聯(lián)大議程；另一方面，反對譴責南非的種族政策和采取任何涉及南非種族問題具體行動。盡管表面上看起來美國在此問題上采取了不干預的“中間道路”立場，實際上是縱容，甚至是支持了南非白人少數(shù)政權強化種族隔離制度。這反映了美國政府對南非的種族隔離制度無動于衷，漠然視之，也反映了美國外交政策中偽善與自私的一面。

[1]Lewis H.Gann and Peter Duignan,WhySouthAfricaWillSurvive:AHistoricalAnalysis[M], New York: St.Martin’s Press, 1981.

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[3]The United Nations Blue Books Series, Volume I,TheUnitedNationsandApartheid, 1948-1994[M],New York, Department of Public Information United Nations, 1994.

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[6]FRUS, 1948,Vol.V,TheNearEast,SouthAsia,andAfrica,Part1[M], United States Government Printing Office, Washington: 1975.

[7]FRUS, 1949,Vol.VI,TheNearEast,SouthAsia,andAfrica[M],United States Government Printing Office, Washington: 1977.

[8]FRUS, 1950, Vol.2.

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[10]FRUS, 1952-1954, Vol.XI, Africa and South Asia, 1982.[11]Benjamin Kline,Profit,PrincipleandApartheid, 1948-1994:TheConflictofEconomicandMoralIssuesinUnitedStates-SouthAfricanRelations, Lewiston / Queenston / Lampeter: The Edwin Mellen Press, 1997.

[12]Anthony Lake, Caution and Concern:TheMakingofAmericanPolicyTowardSouthAfrica1946-1971[D],Ph.D diss., Princeton University, 1974.

[13]FRUS, 1950,Vol.V,TheNearEast,SouthAsia,andAfrica, General Editors: Fredrick Aandahl and William Z.Slany United States Government Printing Office, Washington: 1978.

[14]FRUS, 1955-1957, Vol.XVIII, Africa, 1989.

【責任編輯：韋琦輝】

2017-04-18

國家社會科學基金項目“冷戰(zhàn)與美國對南非政策研究(1948—1991)”(編號:13BSS036)。

馮志偉(1972—)，男，河南商丘人，副教授、博士，主要從事冷戰(zhàn)史與美國外交史研究。

K712.54

：A

：1672-3600(2017)08-0050-05