村財監管有漏洞 委托代理來幫忙
——從中紀委3月通報引發的思考

本刊記者 周嶸

村財監管有漏洞 委托代理來幫忙
——從中紀委3月通報引發的思考

本刊記者 周嶸

3月初，中紀委發布最新的每月通報，通報了各級紀檢監察機關查處的68起侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題。記者注意到，近年來，在集體土地流轉、項目發包、公章使用中，村干部的“黑手”屢禁不止。基層社會要想良性運行，對微權力的制衡不能絲毫放松，監管決不能失之于寬。

一、為“微權力”量身訂做制度籠子

有句話說：別拿村長不當干部。雖然村干部手中的權力看似微小，但對村民來說，從集體“三資”管理到村委會公章使用，村干部手里的權力覆蓋了村民生產生活的方方面面。一旦村干部濫用權力，勢必損害集體經濟和每個村民的切身利益。這樣的微權力貪腐案件，在中紀委每月通報中屢見不鮮：

重慶市江津區石門鎮李家村村委會原主任楊炯貴、原出納曹輝箱、原會計程從海、原綜治專干周黎勇利用職務便利，以虛開發票、虛列支出等方式私分集體資金5.4萬元。

廣東省海豐縣附城鎮云嶺山莊社區原黨支部書記、居委會主任劉海選私自轉讓集體土地2360平方米，并偽造土地權利依據，騙取獲得國有土地使用權證。

福建省永安市某村主任利用一人掌握村委會公章的便利，以村委會名義為自己私人借款提供連帶責任擔保。村主任違約后，該村被迫承擔了還款義務，村集體背上沉重債務負擔。

權力不分大小，但不受約束就容易成為腐敗的根源。如果監管和制衡機制不到位，村干部也有可能成為大碩鼠。陜西省延安市寶塔區一位落馬的村主任在反思自己心路歷程時曾懺悔地說，村民自治被自己錯誤理解成天高皇帝遠，村干部在這一畝三分地里，黨紀國法夠不著，村民監督管不了。

為加強對村級經濟事務的監管，早在十多年前，很多地方在“村賬鄉管”的基礎上開始探索村級會計委托代理，針對集體經濟事務小而分散的特點，專門制訂了詳細的財務管理制度，一些地方試行了村集體“三資”委托代理機制。在山東、新疆、吉林、河北、北京、河南、福建等多個省份，為規范經濟合同管理和村委會公章管理，還陸續出現了村委會委托鄉鎮政府代管公章的做法。這些制度和做法根據村級經濟事項為“微權力”量身訂做了制度籠子。

河北省曲周縣安寨鎮安寨村曾經是當地有名的問題村，村民們說，以前民主理財和村務公開都沒有落到實處，村干部無論大事小事都不與群眾商議，而且隨意揮霍集體財產。村級財務和村委會公章委托鎮政府代管后，相當于給村干部們戴上了一個“緊箍咒”。

有專家稱，村民實行民主自治的治理結構固然已經建立，村民選舉也已經普及，但民主治理尚未真正運轉。一方面是農村能人流失嚴重、村干部貪腐的事情層出不窮，另一方面是村民總會懷疑村干部以權謀私、中飽私囊或侵害村民利益，在兩相矛盾的背景下，在尚未真正建強村級組織、真正強化村級監管的地方，政府適當介入，是“真正建強村級組織”的有效助力。

二、合法合規接受村民自愿委托

“我們同意將村的集體資金交由鎮農村‘三資’委托代理服務中心管理。”這是2015年春節前在廣西壯族自治區扶綏縣中東鎮新隆村召開的全體村民代表大會上，村民代表討論一致通過了《中東鎮農村“三資”委托代理服務工作實施方案》，并簽字同意將本村現有的10萬元集體資金交由鎮委托代理服務中心管理的場景，當地百姓依然記憶猶新。

新隆村的10萬元自有資金曾經是村支書李堅枝最頭疼的事：“錢放在村里，老百姓不放心。”中東鎮成立農村“三資”委托代理中心，他就琢磨著把這筆錢存到鎮里，但代理中心資金管理服務小組卻告訴他，想要進行托管，村、屯首先必須召開村民代表或戶代表會議簽字同意，并向鎮托管中心提出委托代管申請，并提供收入票據，才能將集體資金存入鎮托管中心專用賬戶。

根據《中華人民共和國會計法》第三十六條規定：（會計機構）不具備設置條件的，應當委托經批準的中介機構代理記賬。因此，實行村賬委托代理制，只是一般的委托行為，即受村民委員會的委托，代村記賬、做賬及進行財務管理，它必須在有關法律、法規的框架內運作。

村民代表大會一致同意提出委托代管申請，這不僅是履行程序，更是保證委托代理合法性的“硬杠杠”。2010年2月，中紀委、財政部、農業部、民政部四部委聯合下發了《關于進一步加強村級會計委托代理服務工作的指導意見》，規定村級會計委托代理必須尊重農民意愿，履行民主程序，依法簽訂委托代理協議，確保集體資產所有權、使用權、審批權和收益權“四權”不變，切實維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益。“四權不變”是前提，“委托”是關鍵，“代理”是實質。

“三資”委托代理如何讓農民當家做主，把錢用在實處？在海南省瓊中縣灣嶺鎮，超過1000元的支出，必須舉行村民代表會議，超過三分之二村民代表通過并按手印，填寫《村級資金使用審核表》，否則會計核算站不能出賬。

委托代理村里的“印把子”也要遵循村民自愿原則。2009年，福建省松溪縣渭田鎮株林村原村主任私蓋公章簽訂合同，獲取回扣。事件曝光后，株林村黨支部組織召開村民代表大會，提名渭田鎮紀委書記為公章保管人，得到了100%的贊成。

松溪縣民政局局長李兆誠說，要想真正建立“村章鄉管”長效機制，關鍵是村民代表大會決議委托，不能以政府行政命令形式代替村民決議。

三、民主自治的核心是尊重村民選擇權

村賬委托代理的實質是一般的委托行為，那么村民委員會理所應當擁有選擇代理機構的權力。

湖北省大冶市過去村級記賬一直委托鄉鎮財政所代理，但時間長了，老百姓對此有了一些看法：鄉鎮財政所既當運動員又當裁判員，不符合會計法和代理記賬管理辦法的有關規定，自己監管自己，這能行嗎？有些鄉鎮也意識到了這個弊端，開始嘗試將一些社會代理記賬公司介紹給村委會，由村委會選擇代理機構。

大冶市基層財政部門的做法受到了村民的好評。大冶市將積極探索委托社會機構代理村級記賬納入規范軌道，社會代理記賬機構全部通過招投標確定，并通過合同約定各方權利義務。全市購買代理村級記賬服務所需費用142.5萬元，由市、鎮政府分別負擔2/3、1/3，不向農村集體收取任何費用。

在一些村級民主管理、民主監督比較健全的地方，村民們也開始試著自己管理村賬。江蘇省南京市高淳區相關負責人說，以前實行“村賬鎮管”，由鎮會計事務所對村級財務資金、賬簿、憑證實行統一管理。但隨著經濟社會發展，實行“村賬鎮管”造成了村集體法人地位的缺失。

借助國家級農村集體產權股份合作制改革試驗區的契機，高淳區很多村已重新明晰了集體產權，村民民主意識明顯增強。在此條件下，有不少村民提出回歸“村賬村管”。高淳區通過試點和相關業務培訓，全區134個村都實行了“村賬村管”。

農業部經管總站農村財務會計處處長師高康認為，管理村級財務，要充分尊重群眾意愿，把選擇權交給農民，要以農民滿意不滿意、認可不認可作為檢驗工作的唯一標準。管理村級財務，不論采取委托代理、會計委派或村財自管哪種模式，都可能利害相伴，須在實踐中邊探索邊完善，權衡利弊取舍，趨利避害；管理村級財務，必定是把“雙刃劍”，須謹防顧此失彼，要創新機制，最大限度發揮其作用。