對嘉興村集體經濟組織審計的思考

□ 嘉興市審計局課題組

對嘉興村集體經濟組織審計的思考

□ 嘉興市審計局課題組

近年來，隨著農村經濟的快速發展，農村集體經濟財務監管越來越得到高度重視。2016年，浙江省嘉興市農經局聯合市審計局對全市農村集體經濟組織審計工作情況進行了調研，發現普遍存在農村經濟組織審計存在委托主體缺位、審計范圍錯位、審計質量不高等問題。為了規范農村集體“三資”管理，結合嘉興市農村集體經濟審計工作情況，提出加強農村集體經濟審計工作的幾點思考。

一、當前嘉興市村級審計監督常見的兩種模式

嘉興市村級集體經濟審計監督體制存在交叉管理模式和雙重管理模式并存，審計模式有兩種：

1．部分農村集體經濟審計項目由縣（市、區）農業經濟局組織人員直接進行審計，有兩種審計形式：一是農經局組織人員直接對村集體經濟組織進行審計；二是由農經局委托社會中介審計組織對村集體經濟組織開展審計。

2．部分農村集體經濟審計項目由鎮（街道）政府負責審計，鎮（街道）審計辦公室組織人員實施審計，審計報告抄送農業主管部門；另外，部分鎮（街道）審計辦公室對村集體經濟組織負責管理的建設項目進行財務決算審計和工程造價送審工作。

本質上，該模式是農經系統或鄉鎮內部審計,然而又不同于通常意義上的內部審計。通常意義上內部審計是由單位內部設立的審計機構，在單位或部門負責人的領導下對本單位、本部門的經濟活動和財政收支的合法性、真實性和效益性進行的審計，而農村集體經濟組織及其所屬單位并不是農經局或鄉（鎮）政府的下屬部門或單位，審計人員也不是被審計單位的組成人員，因此村集體經濟組織審計不是典型意義上的內部審計。它是一種帶有明顯的行政主導的強制性色彩的特殊的內部審計，該審計模式與政府審計有著明顯的區別。政府審計主要針對國家財政資金的收支進行審計，而農村集體經濟組織審計的事項不僅僅是財政資金，還包含大量的非財政資金。

二、兩種審計模式的共性問題

（一）委托主體缺位

當前農經局主導或鄉鎮主導的農村集體經濟審計模式存在委托主體缺位的弊端。筆者認為，政府部門（農經局）成為農村集體經濟組織審計的委托人是當前農村民主自治不健全條件下的現實選擇，但是政府部門的意見或者訴求，不能完全反映村民的意愿。農村集體經濟組織的運行狀況與村民的利益息息相關，村民對農村集體經濟組織的關心程度遠超過政府部門，村民更有理由成為農村集體組織審計的委托主體，村民通過村務監督委員會實現對村“兩委”的監督，因此筆者認為，可以將村務監督委員會作為農村集體經濟組織審計又一委托主體。

（二）審計范圍錯位，重復審計

根據農業部《農村集體經濟組織審計規定》和《浙江省農村集體經濟審計辦法》的規定，農經部門是農村集體經濟組織審計的主管部門，鎮政府主導的審計是鎮政府內部審計的延伸，更應側重于財政資金，但實踐中未必如此，農經部門審計機構與鎮（街道）內審機構的工作溝通協調還很不夠，工作沒有形成合力，存在重復、重疊等浪費審計資源的現象，農經審計與鎮內審兩種力量沒有得到有效整合。

（三）效率和效益未納入審計范圍

從審計報告的質量情況來看，審計的深度不夠、質量不高等問題普遍存在，尤其是委托中介審計，審計項目僅局限于村級財務賬面收支，而對村級民主決策、對外投資、項目建設、集體資產資源管理等方面沒有進行重點關注和審計。產生這種情況的深層次的原因在于委托人缺位，農經局、鄉鎮政府作為委托人，他們更關注自身的政績和農村集體經濟組織運營的形式上的合法合規，具體深層次的效益和效率往往不是他們關注的重點，而效率和效益正是村民關注的重點，這與村民的切身利益息息相關。這種利益的錯位，決定了農經部門和鄉鎮政府作為委托人缺乏動力去關注村級民主決策、對外投資、項目建設、集體資產資源管理，也沒有動力去提高審計人員的素質以及為委托中介支付太高的費用。客觀上，每個審計項目中介審計費確實偏低，中介組織不會投入很多精力進行深度審計。

三、加強村級集體經濟審計的幾點建議

（一）充分體現村民的審計訴求

為了改變審計委托主體缺位的現狀，可以通過以下兩種方式實現：一是可以考慮要求村務監督委員會相關成員參與農村集體經濟組織審計的全程包括審計項目的決定、審計計劃的制定以及具體實施，通過村務監督委員會成員的直接參與，體現村民審計的需求，保障村民的利益；二是年初由縣（市、區）農業行政主管部門統一下達本行政區域內年度審計項目計劃，具體審計項目必須考慮到村務監督委員會的要求，村務監督委員根據所在村的具體情況以及審計需求，可以提出修改或調整審計計劃等。

（二）整合農村審計資源

各級農業主管部門和鎮人民政府（街道辦事處），要按照縣（市、區）人民政府確定的職責分工，負責本行政區域內農村審計工作。在審計方式上，可采用縣（市、區）農業行政主管部門直接組織審計、鎮人民政府（街道辦事處）內審機構直接組織審計等多種方式相結合。農村審計力量不足的，可以委托社會中介審計機構實施“第三方”審計，所需費用由委托方承擔。各地要根據實際需要，整合審計資源，統籌安排審計力量，合力推進農村審計工作。

（三）建立“第三方”農村審計中介組織庫

各縣（市、區）農業行政主管部門可以依托財政、審計等部門已建立的審計中介庫，開展農村委托審計，也可以通過委托公共資源交易中心，采用招投標形式，確定入圍農村審計的“第三方”審計中介機構名單，并及時公布名錄，建立起“第三方”審計的中介組織庫。

委托“第三方”審計組織進行審計的，委托方（包含村務監督委員會）要與承擔審計任務的中介機構簽訂委托審計協議，協議內容應當明確審計對象、審計期限、審計范圍、審計完成時間及其他有關事項。

（四）建立審計成果應用機制

建立審計整改制度，各縣（市、區）農業行政主管部門，鎮人民政府（街道辦事處）在對審計報告進行審查、復核后，對審計事項出具審計意見書，對違法違規行為依照法定權限作出處理或處罰決定，并督促被審計單位根據審計結果進行整改。建立審計責任追究制度，農業、審計部門要及時溝通，并加強與其他相關部門的聯系，建立審計查處事項的問題移交、定期通報和責任追究制度，確保審計處理結果的落實。建立審計報告抄送制度，審計項目實施主體要及時將審計報告抄送農業行政主管部門、鎮人民政府（街道辦事處）和審計部門。

（五）建立審計項目質量評審機制

年初，縣（市、區）農業行政主管部門要對上一年度本區域實施的農村審計項目，組織開展優秀項目評審，對程序規范、評價公正、成果應用良好的農村審計項目進行表彰，并優先報送縣（市、區）內審協會參加全縣（市、區）優秀內部審計項目的評比，推進農村審計工作提高到一個新的水平。

（摘自《中國審計》）