行政訴訟起訴不停止執行探討

彭成滔

伴隨著行政訴訟的不斷發展，當前出現了許多行政訴訟應該放棄起訴不停止執行原則的呼聲。但無論對此支持還是反對，其需要考慮的都是個人利益與社會公益之間的衡量。在如今社會利益及價值追求復雜化的背景下，應繼續堅持起訴不停止執行原則，通過停止執行的例外情形，給予公民相應的救濟渠道，從而避免因不停止執行而造成的難以恢復的損害。

行政訴訟起訴不停止執行存在的問題完善

一、行政起訴不停止執行之爭

我國行政訴訟法至1989年頒布以來，對行政相對人的權利保護一直成為眾多學者研究的對象。通常來講，維護行政機關依法行使行政職權是行政訴訟法重要目的之一，但這又與保護行政相對人權益的立法目的出現了一些相互沖突與博弈。長期以來，學界將“起訴不停止執行”作為我國行政訴訟一項特有的原則，比如作為《行政訴訟法》起草者之一的顧昂然先生就主張這一觀點。然而，隨著《行政訴訟法》多年后，學界陸續出現了對“起訴不停止執行”的質疑。甚至隨著理論研究的深入，這種質疑呈現出一邊倒的傾向，即傳統的“起訴不停止執行應”原則應向“行政訴訟期間停止行政行為的執行”方向轉變。其目的在于當出現以下的情形時對訴訟相對人的保護：即因訴訟程序的漫長，若訴訟程序的啟動并不停止行政行為的執行，那么行政行為將存在違法侵害當事人權益的現實危險潛在風險。

作者認為無論是行政起訴不停止執行的否定論或維持論，都沒有擺脫單純的對原則與例外之爭，分析的都不全面。因此，筆者認為在當前階段，行政訴訟中還是應采取舊的“起訴不停止執行為原則”為主，但應以“停止執行為例外”，對法官的裁量權給予適當的限制，以便同時兼顧行政機關的公權益以及行政相對人的私權益。

二、行政起訴不停止執行的現狀與問題

（一）不停止執行的立法現狀

1.《行政訴訟法》的規定

總的來說，在我國現行《行政訴訟法》56條中，其實是規定了我國行政訴訟是訴訟期間不停止執行的，但也規定了四項需要停止執行例外，但此規定在實踐中的操作非常困難的。

2.《行政處罰法》的規定

我國1996年《行政處罰法》第45條雖然直接規定了在當事人申請復議和訴訟期間不停止行政處罰的執行，且也規定有例外，看似與《行政訴訟法》規定相一致，但這一規定中并沒有對行政訴訟中停止行罰執行的情形作出規定。

由于《行政處罰法》的處罰種類包含了影響生產經營者財產利益的責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證以及對人身進行限制的行政拘留等對行政相對人產生重大的影響的措施。法律只規定了行政訴訟不停止行政處罰的執行，行政相對人即使提起行政訴訟也難以及時有效地維護自身權利，在行政訴訟結束后，需要被救濟的權利很可能已經被侵害而不復存在了。

3.《行政強制法》不的規定

在我國，僅有少數行政機關擁有行政強制執行權，而大多數的行政機關并無行政強制執行權。由于這些機關無行政強制執行權，他們只能通過人民法院協助執行。《行政強制法》第34條規定，在法律規定的履行義務期限屆滿之后，有行政強制執行權的行政機關可以直接強制執行，但其回避了提起行政訴訟期間是否停止執行。但如果將其與《行政強制法》第53條、《行政訴訟法》第56條規定的行政訴訟不停止執行原則相聯系，此處應當適用行政訴訟不停止執行。

（二）起訴不停止執行存在的問題

1.不停止執行的絕對化

即使我國《行政訴訟法》規定了訴訟不停止執行的例外情形，但實踐中卻出現的非常少。主要原因有：一是政府部門在過去幾十年間大力發展經濟，講求的是效率，政府的威信，所以即使作出了不合適的行政行為，也很少有行政機關主動去停止執行。二是法院的自由裁量權較為抽象，不好在實踐中把控。比如對“公共利益”的理解，實踐中往往難以界定，加之長期以來法院依附于政府，因此法院往往把行政機關的認定的利益當成了公共利益。三是沒有執行權的行政機關依附于法院執行時，停止執行的發生的概率極低，使得行政訴訟不停止執行制度難過于絕對化。

2.停止執行的審查機制不健全

現《行政訴訟法》第56條規定了訴訟不停止執行的例外情形，其中既有當事人的申請，也有法院依職權自行裁定。其實，法院基于職權裁定停止執行，更能強化對人民權益的臨時保護，也能對行政機關實施行政行為起到一定的監督作用。我國臺灣的相關立法主要以保障利益為基本出發點，法院可以基于職權，綜合考慮各個具體行政行為的情況和申請理由，再決定是否停止執行，因此保護行政相對人及利害關系人。同時還將行政訴訟劃分成確認訴訟、給付訴訟和撤銷訴訟三種類型，以此為基礎確定可以停執行的案件類型。然而，我國現行行政訴訟法僅規定了行政訴訟判決的形式，并沒有明確區分類型，導致停止執行的范圍是模糊的。

3.不停止執行救濟途徑與方式欠缺

如果法院或者行政機關作出不停止執行的裁定確系錯誤判決的情況下，如何提供有效的救濟手段，為當事人提供訴訟保護，關系到訴訟不停止執行原則正確有效實施。但是我國對此暫時還沒有明確的條文規定。

三、行政訴訟起訴不停止執行的建議

（一）堅持不停止執行原則，停止執行為例外

對于行政訴訟中的不停止執行原則，其本質是公共利益與個人利益之間的博弈結果。當前我國學術界對行政訴訟不停止執行原則的質疑，主要是是從規范行政行為、防止權力濫用和保障公民權利的角度出發。雖然保障公民權益也是作為行政訴訟的價值之一，但如果過度地追求這一種價值而放棄行政效率等價值也是不妥的。筆者認為，需堅持行政訴訟起訴不停止執行原則，并進一步完善例外的適用。

首先，行政機關的作用除管理職能外還應包含促進公共利益的增加。社會公益的體現不應只依賴法院，還應通過合適的制度設計來規范行政機關。其次，“堅持行政訴訟不停止執行原則”并不否認“法律保障公民權益”的價值，公共利益不是是對個人利益劫持，也不是獨立于個人利益之外，它們間是一種辯證統一的關系。最后，在堅持行政訴訟起訴不停止執行前提下，若行政相對人雖最終獲得勝訴，但其合法權益也因原行政行為的不停止執行而產生了損害，那么行政訴訟的權利救濟目的即沒有實現。為了避免這種情況的發生，我們應當堅持和完善停止執行的例外適用。

（二）完善停止執行的程序

1.申請形式。一般而言，相對人都是在訴訟期間提出停止執行被訴行政行為。由于被訴行政行為在起訴前就可能已經做出，因此行政相對人不存在來不及書面申請的情況緊迫情況。為了法律的嚴肅性，停止執行的申請應由書面形式做出。

2.申請對象。當事人提起訴訟，要么在于取得利益，要不在于排除不利。行政訴訟中申請的對象應是停止相應行政行為的執行。

3.申請人范圍。通常情況，提出停止執行的須為行政相對人，但學界中還有另外的觀點及除了行政相對人外，有厲害關系的第三人也可以提出停止執行的申請。

4.停止執行裁定的效力。法院作出行政行為停止執行裁定后，又能否以情況變化為由主動撤銷或者變更所做的裁定？這些問題法律都沒有進行規定。因此，鑒于對案件事實的要求，應當允許法院在訴訟中對所做的停止執行裁定予以變更或撤銷，當然必須說明理由。

（三）嚴格審查并規范法官的裁量權

當前《行政訴訟法》中列舉停止執行的例外情形，其第56條第二款中的所作的描述可認為是對法院司法裁量權的規定。不過，就語言表述而言，其還有很大的不確定性。何為公共利益？公共利益一定就是與個人私益對立的嗎？這些問題不解決，則法官在裁判時很可能忽略行政相對人的利益的包含。

有學者認為：行政訴訟起訴不停止執行既要要堅持概括審查，又要維護利益平衡。概括審查指法院在接到相對人停止執行的書面申請時，應就案件申訴的概率進行概括式審查。如果行政行為存在重大且明顯違法時，法院應當及時作出停止執行行政行為的裁定；如行政訴訟原告起訴時行政機關并無明顯違法行為，則法官應慎用裁量權去阻止行政行為的實施。這樣做的原因是法官在裁量時，不僅要考慮行政相對的私人利益，還要衡量社會公共利益，甚至在涉及第三人權益時還要顧及第三人利益。另外，對于公權力的權威和利益，法院在審查時，也必須加以考慮。總的來說，為了保障行政訴訟起訴不停止執原則，停止執行為例外的順利實施，法院應嚴格審查相對人的申請并規范法官的自由裁量權。

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