中國參與聯合國維和行動的挑戰及應對措施

王譽弼

1990年代以來，我國參與聯合國維和行動在規模和程度上都呈現出快速發展趨勢，為維護國際和平與安全作出了重要貢獻。但維和工作越來越復雜化和多樣化，我國對維和行動決策的參與度不夠、維和與建和行動對接不完善，以及作為聯合國維和行動的第二大出資國，維和行動費用攤款等問題，亟待我們積極應對、作出調整——在承擔大國義務的同時積極行使與義務相對的權利，爭取更主動的地位，在“量的擴張”之外謀求“質的提高”。

中國聯合國維和行動

2017年是我國參加聯合國維和行動的第27年。這期間，中國維和人員從無到有，兵力規模從小到大，今天已經成為聯合國安理會五個常任理事國中派出維和人員最多的國家，及聯合國維和行動的第二大出資國。這充分體現了中國政府致力于維護世界和平，促進共同發展的責任擔當，以及對聯合國維和行動的堅定支持。隨著中國參與維和行動的范圍擴大和程度加深，以及維和工作越來越呈現出多樣化和復雜化的特點，我們需要應對的問題和挑戰也越來越多。

一、中國參與聯合國維和行動的實踐

（一）中國維和人員的構成及派遣

聯合國維和行動有軍事行動和民事行動兩部分；維和人員包括維和部隊、軍事觀察員和民事警察。維和部隊和軍事觀察員執行軍事行動任務，而維和警察執行民事任務。目前，我國共有2496名中國軍人在聯合國9個任務區執行維和任務，包括工兵、運輸、醫療、警衛、步兵等五種類型的14支維和分隊2403人及93名參謀軍官和軍事觀察員。

1.維和部隊

維和部隊主要由成建制的武裝部隊組成，主要是工兵、醫療、運輸等后勤分隊。1992年4月，我國正式組建第一支“藍盔”部隊——800人的軍事工程大隊赴柬埔寨執行任務。2014年，中國應聯合國邀請派遣了一個700人的維和步兵營赴南蘇丹，這是中國首次派出成建制的維和作戰部隊。此前，中國維和部隊均為工程兵分隊、運輸分隊、醫療分隊和警衛分隊，派遣整建制的步兵營，在中國維和史上尚屬首次。2015年9月，習近平主席在紐約聯合國總部出席聯合國維和峰會時宣布中國將加入新的聯合國維和能力待命機制，率先組建常備成建制維和警隊，建設8000人規模的維和待命部隊。

2.軍事觀察員

聯合國軍事觀察員則通常由非武裝軍官組成，隸屬于聯合國停戰監督組織，主要負責搜集信息、巡邏聯絡、斡旋談判、監督停火等。我國自1990年以來累計派出1746名軍事觀察員，目前有93名軍事觀察員在9個維和任務區遂行任務。2016年9月，第四期聯合國軍事觀察員國際培訓班在北京開訓，來自31個國家的42名教官、學員參訓，標志著中國為聯合國培訓軍事觀察員已步入機制化、常態化軌道。

3.維和警察

維和軍事行動側重于沖突隔離、停火監督等軍事沖突和應急事件的管控，而維和民事行動側重于民事管理，承擔災難救助、醫療救護、大選監督等維和任務。軍民并重一直是中國參與聯合國維和行動的重要特征。2000年，我國首次派遣民事警察到東帝汶執行維和任務；2004年，向海地派駐125名隊員組成的警察防暴隊，是中國首次派出成建制武裝性質的維和警察隊伍。在海地，中國維和警察在配合和支援當地執法工作，處置群體性治安突發事件，參與重大公共活動的現場警衛，以及組建、培訓當地警察防暴隊等任務中的優異表現，被譽為“模范警察”和參觀示范點。當前，中國公安部以公安邊防部隊為主組建了聯合國歷史上首支常備維和警隊，于2016年10月形成戰斗力。

（二）中國參與聯合國維和行動所作貢獻

盡管我國參與維和行動的歷史并不長，但在規模和程度上都呈現出快速發展的趨勢。我國全面參與聯合國維和，不僅顯著壯大了聯合國維和國際和平與安全的力量，也使聯合國維和行動煥然一新。

1.派出維和人員數量居五大常任理事國之首

中國是安理會常任理事國中派出維和人員最多的國家，在一些國家不太愿意提供醫護人員和工程人員的情況下，中國派出了大量工程、運輸、醫療部（分）隊，累計新建、修復1.3萬余公里道路和300多座橋梁，排除地雷及各類未爆炸物9400余枚，運送各類物資120萬噸，接診病人16余萬人次，完成機動巡邏和警戒護送任務1500余次。

2.聯合國維和行動第二大出資國

從1982年中國一次性補交了欠款后，每年按時繳納聯合國維和行動的攤款。2016-2018年聯合國會費與維和攤款的分攤比額顯示，中國將承擔7.921%的聯合國會費、10.2%的維和攤款。中國常駐聯合國副代表王民表示：中國愿意承擔應盡的財政義務，并在維和攤款方面繼續擔負起作為安理會常任理事國的特殊責任。

二、中國參與聯合國維和行動的挑戰和應對

（一）聯合國維和行動費用的攤款問題

中國在聯合國維和行動費用的攤款總額中的占比在過去十余年間大幅提升，翻了數番。為了拓展參與維和行動的廣度和深度，在維和行動的決策和實施過程中獲得更多的話語權，提高對聯合國維和行動費用的攤款雖然確有其必要性，但是攤派該筆經費對于任何聯合國成員國而言，均會或多或少造成財政的負擔。美、日、法等在攤款總額中占比較高的發達國家，都曾拖欠給付聯合國維和行動費用。聯合國成員國對承擔維和行動的經費攤款義務提出質疑和否定的情況也不鮮見。

盡管聯合國維持和平行動經費分攤比額表是由聯合國大會全體會議一致通過的，并不意味著中國必須被動地全盤接受比額表確定的對聯合國維和行動費用的攤款，我國可以對部分合法性、合理性存在疑問的聯合國維和行動提出合理異議，并拒絕為此承擔相應的經費攤款義務。

（二）從參與行動到參與決策

我國對聯合國維和雖有很大貢獻，但更多地體現在執行具體的維和任務上。事實上，我國維和軍事人員數量在聯合國安理會五個常任理事國中居首位，但在各項具體維和行動中并不承擔主導角色。而美國、德國等國家對聯合國維和的貢獻更多地集中在咨詢、指導甚至領導決策領域，較少參與聯合國的戰地行動。因此未來我國應爭取向聯合國派駐維和高級軍官和高級文職人員，并在維和理念、維和任務執行經驗以及有關技術上增加對外輸出和交流，為完善聯合國維和機制提出更具“建設性”的主張，提高在聯合國維和體系中的作用和地位。中國維和的發展不僅要體現在“量的擴張”上， 更應體現在“質的提高”上。在武裝沖突不斷、自然條件惡劣的異國土地， 中國維和工程兵大隊官兵用“中國速度”、“中國質量”已經創造了一個個令世人驚嘆的奇跡，今后不應僅只作為一個普通的參與者，更應成為聯合國維和行動的“調控者”。

（三）維持和行動與建設和平行動的對接。

“維持和平”（Peacekeeping）與“建設和平”（Peacebuilding）是聯合國兩項既不相同又密切相關的和平使命。維持和平行動主要包括制止武裝沖突、監督停火、打擊暴力犯罪、促進民族和解與對話、維持當地的和平與安全等。建設和平的主要任務則是支持沖突后國家的和平進程，關注沖突后國家的復原和重建工作，在政治、法治、人權和社會發展等方面提出綜合性戰略等。

我國并非沒有關注到和平行動的多元變化，2008年就已經提出，“建設和平委員會是連接和平與發展的重要紐帶，委員會應重視三方面工作：一是既要在受援國開展速效項目，也要著眼其長遠發展：二是充分尊重受援國的意見，確定好優先領域；三是發揮好在各相關機構之間的協調作用，并加強與聯大、安理會、經社理事會等機構的合作。”但是中國對維和建和中涉及政治、法治、機構重建等方面的事務參與較少，一直被認為是注重“硬”參與，缺乏“軟”參與。

事實上，西方國家及其主導的國際組織、非政府組織強調人道主義干預和國家政治重建干預，將國家機構重建、選舉、善治等內容作為優先事項，如出資建立法院、警察學校等。而中國則強調尊重所在國的選擇權和話語權，重視經濟和社會發展對和平與安全的促進作用，故中國的參與以提供道路和場地建設、派遣醫療隊及提供后勤支持為主。同西方國家在建和思路上的差異亟待思量與磨合，如何促進不同維和建和思路之間的學習與互補，進行維和建和上的項目創新，呼喚我國進一步調整和適應。習近平主席在2015年聯合國維和峰會上發言強調，要完善維和行動體系，維和行動既要同預防外交、建設和平縱向銜接，也要同政治斡旋、推進法治、民族和解、民生改善等橫向配合。

（四）區域維和行動

目前國際安全形勢面臨著恐怖主義的威脅，維和行動越來越危險，也越來越重要。1997年聯合國1197號決議要求加強聯合國維和行動的區域安排，重視聯合國同區域組織在防止沖突及維護和平方面的合作。北約、歐盟、非盟、西非經濟共同體等區域組織都建立了自己的區域維和部隊，有自己的維和思想，與聯合國合作承擔維持區域和平與安全的職能。中國在區域維和方面的典型嘗試就是成立上海合作組織。

以聯合國、地區組織、地區大國三位一體的國際維和行動將成為趨勢。中國需要加強同這些地區組織、地區大國和國際組織的多層次聯系和合作，致力于恢復維和受援國的安寧和穩定。我國缺乏與東道國及其他國際非政府行為體之間的聯系。今后應拓展自身維和的行動平臺和行動深度，考慮將上海合作組織、中國紅十字會和其他功能性志愿組織推介出去，充當中國對外維和行動的單獨或平行主體，有效補充以中國政府為主體的維和行動。

在聯合國，中國的身份具有特殊性：既是五大常任理事國之一，又是常任理事國中唯一的發展中國家。因此，我國既要承擔作為大國的責任，又要為發展中國家爭取更多的利益，未來在維和行動的開展上繼續奮發有為，將“和平之師”和“威武之師”的負責任大國形象向縱深拓展。

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[12]呂蕊.中國聯合國維和行動25年：歷程、問題與前瞻.國際關系研究，2015（3）：48-61.

基金項目：本文為華東政法大學2017年度校級研究生創新項目《我國國際沖突管理機制的構建及國際合作路徑研究》（項目編號：2017-4-030）階段性研究成果。