我國城鎮(zhèn)化進程中的社區(qū)管理模式研究

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城鎮(zhèn)化是中國發(fā)展的重要方面，也是促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關鍵。農村社區(qū)建設與管理是提升城鎮(zhèn)化率，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可行道路。本文在界定社區(qū)、社區(qū)管理兩個重要概念的基礎上，剖析中國現(xiàn)階段農村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀，闡述中國城鎮(zhèn)化進程中農村社區(qū)管理的難點，并且從管理模式、自主意識以及保障資源三個視角，探索了中國農村社區(qū)管理的可行建議。

城鎮(zhèn)化農村社區(qū)社區(qū)管理

一、引言

農村社區(qū)是基層管理的基石，新中國成立以來，出臺了諸多農村社區(qū)管理政策，且隨著經濟與民主政治的發(fā)展，農村社區(qū)管理越來越重要。新中國成立以后，為加強對基層社會的管理，中國政府前后實行了兩種基層管理體制：村民自治管理體制和農村社區(qū)管理體制，均對穩(wěn)定農村社會，促進農村經濟發(fā)展起到了重要的作用。隨著經濟和政治的發(fā)展變化，政府職能也隨之發(fā)生改變，從管理型政府逐步向服務型政府轉變。這也要求基層管理體制向同樣的方向發(fā)展。農村社區(qū)管理模式因結合自主性和服務性，在新時期變得越來越重要。

二、重要概念界定

（一）社區(qū)

社區(qū)作為一個事實存在有悠久的歷史，但是對其內涵的界定卻在近代才提出。最初被社會學家關注，然后進入政治學和管理學的研究領域。因此，社區(qū)的研究視角較多，概念界定也比較繁雜，本文將介紹幾種典型的概念。

第一種是類型學的觀點，認為社區(qū)是基于血緣關系、親屬、鄰里和朋友關系的人群組合，體現(xiàn)社區(qū)的主要載體有家庭或家族、鄉(xiāng)村或村莊，是憑借和睦感情、倫理和宗教而建立起來的。

第二種是人類生態(tài)學的觀點，即在一定地域內，人口、土地等基本要素的基礎上居民之間形成一種相互依賴的關系就構成了社區(qū)。

第三種從社會體系的視角，認為社區(qū)是一代又一代創(chuàng)造并維持著各種各樣的社會制度與組織。

第四種是綜合性的觀點。主要是中國學者的研究視角。費孝通的觀點對本文的研究具有重要的啟發(fā)，其在《社會學概論》一書中，將社區(qū)定義為：若干社會群體（家庭、民族）或社會組織（機關、團體）聚集在一個地域里，形成一個在生活上互相關聯(lián)的大集體。因而，社區(qū)既可以是村子、城市，也可以是民族或者國家。

本文將采用中國學者對社區(qū)的理解，認為社區(qū)必須具備三大特點，組織群體、地域和關系機制。后文將重點研究社區(qū)中的關系機制，即農村社區(qū)管理的模式。

（二）社區(qū)管理

當社區(qū)出現(xiàn)以后，如何保持穩(wěn)定的生存秩序，維護社區(qū)內群體的利益成為了必要，社區(qū)管理應運而生。國內外不同的學者從不同的角度對社區(qū)管理的概念進行闡述，以期全方位地分析社區(qū)管理是什么，以及如何將其完善。從國外社區(qū)管理的發(fā)展歷程來看，社區(qū)管理的重心在于自治性，如20世紀60年代，為了緩解工業(yè)化帶來了社會問題，英國政府發(fā)動了社區(qū)民眾廣泛參與的“社區(qū)發(fā)展工程”。20世紀后半葉，北歐國家紛紛開始地方政府職能改革，社區(qū)管理逐漸成為興盛。在西方，社區(qū)管理的范疇主要限定在社區(qū)范圍內，管理主體包括社區(qū)基層的行政組織、社區(qū)內的居民個體和其他組織；社區(qū)管理客體為社區(qū)內的一切事務；社區(qū)管理的目標是維護社區(qū)秩序，促進社區(qū)經濟發(fā)展和居民生活水平改善。

國內學者也從不同的角度對社區(qū)管理的內涵進行了界定，主要包括歷史發(fā)展的角度、管理學的角度、社區(qū)管理主體的角度等。就管理學角度而言，認為社區(qū)管理是在政府及其職能部門的幫助、指導下，動員和依靠社區(qū)各方面的力量，對社區(qū)各項公共事務進行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調的過程。

從國內外對社區(qū)管理的界定可以看出，社區(qū)管理包括以下幾個部分的內容：管理主體、管理客體、管理目標和管理機制。本文將采用經典的管理學視角定義，即認為社區(qū)管理是在政府及其職能部門的幫助、指導下，動員和依靠社區(qū)各方面的力量，對社區(qū)各項公共事務進行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調的過程。

三、中國農村社區(qū)管理現(xiàn)狀

中國農村社區(qū)建設與管理的發(fā)展歷史源遠流長。隨著政府對基層管理重視增加，農村社區(qū)建設進入了新的發(fā)展階段。為促進農村社區(qū)管理的發(fā)展，政府制定和出臺了諸多文件，如2007年印發(fā)《全國農村社區(qū)建設實驗縣（市、區(qū)）工作實施方案》，全面啟動了農村社區(qū)建設實驗工作，首批確定了304個實驗縣市區(qū)；2008年，將農村社區(qū)發(fā)展寫入中央文件，定為2020年發(fā)展重要目標之一；2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議中提出，適合中國國情的城鎮(zhèn)化應包括“老城區(qū)”、“新城區(qū)”和“農村新社區(qū)”三個組成部分，“新型農村社區(qū)”是實現(xiàn)農民就地城鎮(zhèn)化的基石。政策的出臺為新時期農村社區(qū)建設與管理提供了指導。下文將從農村社區(qū)建設類型、管理模式兩個方面對現(xiàn)狀進行介紹。

（一）中國農村社區(qū)建設類型

中國農村社區(qū)在建設過程中根據(jù)各地實情，充分發(fā)揮人民群眾的智慧，創(chuàng)造出多種類型的建設模式?？傮w而言，按照社區(qū)管理與行政村管理的地域范圍劃分，有以下三種類型：一村一社區(qū)、一村多社區(qū)、多村一社區(qū)。

1.一村一社區(qū)。顧名思義，即在一個村委會管轄范圍內建設農村社區(qū)。該類型的特點包括：將村委會和社區(qū)管理合二為一，因而組織機構相對統(tǒng)一和完善，對村委功能的強化和擴充，但是原有行政管理職能較為固化，影響了社區(qū)管理所需要的新職能的發(fā)揮。

2.一村多社區(qū)。如某些行政村管轄區(qū)域太大，或者地理位置特殊等，建設多個社區(qū)管理與服務中心。因此，這類社區(qū)的特點是：充分鼓勵和發(fā)揮農民的能動性和自主性，極大地促進了農村民間組織的發(fā)育和成長；缺點在于管理機構分散可能使得協(xié)調性較差，村民自治需要政府給予更多的指導和幫助。

3.多村一社區(qū)。是指幾個地域臨近的村，選擇一個村建設社區(qū)管理和服務機構。這種類型的特點在于：社區(qū)管理與服務中心一定程度上脫離行政管理職能，更方便開發(fā)和發(fā)揮基層組織的服務職能。但是由于與村委會是兩套機構，且管理范圍超出一個行政村，因此，需要村、鎮(zhèn)政府機構給予資金、政策等方面的指導與扶持。

（二）中國農村社區(qū)管理模式

農村社區(qū)的管理模式從不同的視角有不同的劃分，如按照管理主體可以分為行政主導型管理模式、社區(qū)合作型管理模式和自治型管理模式三種。

1.行政主導型管理模式。是指政府作為社區(qū)建設和管理的主體，一般適用于社區(qū)發(fā)展的初級階段，因自治意愿、能力、資源等不足，需要政府的扶持。但是從長遠來看，因難與行政職能區(qū)分，影響了社區(qū)管理的初衷，并非社區(qū)管理模式的發(fā)展趨勢。

2.社區(qū)合作型管理模式。即社區(qū)在政府的指導下自行組建管理機構，選擇管理人員，一般適用于已有發(fā)展基礎的社區(qū)，能夠從村民中選出合適的管理人員，能夠具備一定的能力建設管理組織，同時具備為管理機構和人員提供資金、資源的基礎。這種模式充分結合了行政管理與自治管理的優(yōu)點，是過渡階段非常好的選擇。

3.社區(qū)自治型管理模式。幾乎完全由社區(qū)力量自行管理，社區(qū)所見組織享有處置內外部事務的權利，如根據(jù)國家政策管理社區(qū)內教育、醫(yī)療保健、經濟發(fā)展等事務。這是經濟社會發(fā)展到相當高階段的選擇，此時，村民具備足夠的意識、能力和資源對自身進行科學管理。

四、農村社區(qū)管理體制的缺陷

從文獻資料和調研情況而言，中國農村社區(qū)管理多數(shù)由行政部門執(zhí)行，屬于弱自治模式，真正嚴格按照社區(qū)管理定義，村民共同處理內外部事務，實行民主監(jiān)督的社區(qū)非常有限。這是導致社區(qū)管理沒有在村民中引發(fā)共鳴，促進參與的重要原因。造成這一現(xiàn)狀主要有以下三個方面：服務管理職能無法發(fā)揮、農民自治與民主意識薄弱、缺乏科學適用的社區(qū)管理體制。

（一）服務管理職能無法發(fā)揮。

由于農村社區(qū)建設是一個新興事物，且在民眾素質相對較低的農村展開，多數(shù)村為方便起見，可能仍由村委會進行管理。并且，農村社區(qū)雖然試圖進行資源整合，發(fā)揮管理與服務職能，但是在村管理中仍保留了原有村落管理的機構和體系。

（二）農民自治與民主意識薄弱。

村民一般政治民主權利意識薄弱，缺乏對社區(qū)自治管理的熱情和能力，對政府和社會的依賴性較強，習慣于傳統(tǒng)的集權和統(tǒng)一被動管理。同時，對村落而言，由于血緣關系、人情、道德、自我保護意識的存在，宗族力量和權威在社區(qū)管理中是一種較大的地方勢力。這導致了一些社區(qū)管理權力往往被宗族勢力所控制，無法發(fā)揮其作用。

（三）缺乏科學適用的社區(qū)管理體制。

由于國家對于農村社區(qū)管理尚處在探索階段，無法提供具體的指導，導致了一方面社區(qū)管理與村落行政管理高度重復，無法發(fā)揮社區(qū)管理積極作用的局面；另一方面也導致社區(qū)管理無法依據(jù)社區(qū)管理既定的目標：權利與利益共享，向前發(fā)展。這是影響中國農村社區(qū)建設和管理的根本性問題，也是最為迫切的問題。

五、城鎮(zhèn)化進程中農村社區(qū)管理建議

（一）探索可行的管理模式

管理模式的確定是推動農村社區(qū)科學管理的基礎。管理模式界定了社區(qū)管理機構性質、架構；從而也初步明確了資金來源渠道、民眾參與方式，社區(qū)建設的重點與目標等重要內容。

就中國國情與基層管理歷史來看，中國大部分農村社區(qū)更適合日本混合型發(fā)展模式。這種模式一方面通過建立新的管理機構的方式，將行政管理從中剝離出來，避免行政干預過多影響社區(qū)建設的目標；二是通過強勢的政府力量，指導、監(jiān)督和協(xié)助社區(qū)管理按照科學的方向發(fā)展，并為初步發(fā)展階段的社區(qū)提供大量的資金，以便開展設施建設、人才引進、福利改善等關鍵性工作。

全新社區(qū)管理機構的建設可以參考沈陽模式，集中村委會、有意愿的民眾，以及區(qū)域內企業(yè)、民間組織等的力量，組建具有廣泛代表性的社區(qū)管理委員會、社區(qū)管理職能機構。委員會可由多方力量組成，用于商議社區(qū)內重大事件的決定，并監(jiān)督社區(qū)智能機構執(zhí)行效率，協(xié)助籌集社區(qū)建設資金。社區(qū)管理職能機構主要由有意愿和能力的村民組成，只要職責在于具體管理社區(qū)內事務，對接行政管理機構。各地也可以利用本地特定資源，發(fā)展符合本地實際的建設模式，但是社區(qū)建設根本目標在于維護服務區(qū)域內民眾利益，促進當?shù)亟洕鐣沙掷m(xù)發(fā)展。

（二）培育民眾自主管理意識

從國內外發(fā)展模式中可以看出，在民眾自治意識較高的國家，民眾通過組織民間組織，積極自愿參與本地社區(qū)建設工作，為當?shù)厣鐓^(qū)管理提供了巨大的幫助。而且就中國實際而言，村民自主管理意識薄弱，導致了人才苦難、資金缺乏、管理機制探索困難等多個問題。

民眾自主意識培育與社區(qū)建設是相輔相成的。一方面可以通過社區(qū)建設激發(fā)民眾參與公共事務管理的熱情，通過社區(qū)建設讓民眾充分了解自治與自治的益處；另一方面通過提升民眾自主意識，調動最廣泛的力量，極大地促進社區(qū)建設與管理工作。

民眾自主意識培育可以通過宣傳與培訓的方式進行。通過電視、廣播、宣傳單等方式讓村民逐步了解自主管理的好處和方式；在條件成熟的地區(qū)，也可以通過集中式培訓的方式，向村民介紹國家社區(qū)管理、民眾自主管理政策，逐步培育自治意識。

（三）確保社區(qū)建設的資源

資源是保障社區(qū)建設和管理的動力。從前文分析中可以看出，資金和人才是阻礙中國農村社區(qū)建設的重要因素。資金問題可以通過擴充資金渠道的方式緩解。目前主要的資金來源為：政府、籌資、貸款以及村集體資金。其中，村集體資金與政府投資為主要來源。今后，政府可以出臺相關政策，通過財稅減免、補貼等方式鼓勵金融機構、民間投資機構積極向村提供融資幫助；同時，鼓勵NGO、基金會等社會組織積極支援農村社區(qū)建設，為其籌集資金。

人才問題可以通過人才培育的方式緩解。一方面鼓勵當?shù)氐穆殬I(yè)培訓學校、黨校等機構，為社區(qū)管理者提供專業(yè)的培訓課程，著力提升本地社區(qū)管理者的素質和能力；另一方面為通過政府補貼、政策支持等方式協(xié)助各村積極引進高端人才，為當?shù)厣鐓^(qū)管理注入新的活力。

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注：本文屬安徽財經大學大學生創(chuàng)新訓練項目《城鎮(zhèn)化進程中農村社區(qū)管理模式研究》（項目編號：201610378175）研究成果。