煤炭產能過剩對經濟社會的綜合影響與規制策略研究

徐帥++金榮++陶雪梅++張莉

煤炭市場的供需平衡不僅是中國目前經濟社會可持續發展的重要議題，還是經濟新常態下我國供給側改革、積極去產能的重要舉措。本文以煤炭市場供需矛盾和煤炭產能過剩為著力點，基于我國基本國情和煤炭市場現狀，剖析現階段我國煤炭產能過剩的產生機理與經濟社會影響，提出解決煤炭市場產能過剩、實現煤炭經濟理性增長的政策主張，以期對我國煤炭資源市場改革有所裨益。

煤炭產能過剩影響規制策略

一、煤炭產能過剩概述

煤炭產能過剩是煤炭生產能力和消費能力不相匹配導致煤炭消費能力小于生產能力的經濟現象。我國煤炭社會庫存的紅線通常以3億噸作為標準。即一旦煤炭社會庫存大于3億噸，即出現煤炭產能過剩的經濟現象。而我國煤炭產能早在2012年就超過了這個標準，近年來國家不斷采取一系列政策抑制產能的增長，雖然取得了一定的成效，但煤炭產能的絕對數字仍然巨大。目前國家能源局表示，2017年中國將繼續加大去產能的力度關閉落后煤礦500處以上，解決5000萬噸左右的落后產能。并把中國能源消費總量控制在44億標準煤左右，煤炭領域的去產能問題依然嚴峻。

二、煤炭產能過剩的產生機理

（一）地方政府的不當干預與其職能轉變滯后

地方政府的不當干預是我國煤炭產能過剩產生的重要原因。首先，2009年政府的40000億經濟刺激計劃的實施使處于經濟危機影響下面臨破產的部分煤炭企業死而復生。政府的干預政策使這部分本應在市場經濟條件下淘汰退出的落后產能合理化。直至2012年煤炭領域經濟發展的黃金十年結束，煤炭產能超過3億噸，煤炭供需的嚴重不平衡由暗線轉為明線才逐漸意識到煤炭產能過剩的嚴峻性。這從側面反映出政府的干預使市場經濟中煤炭產能過剩問題推遲發生而并未有效遏制煤炭產能擴大趨勢的弊端。其次，地方政府職能轉變滯后，嚴重影響市場作用的發揮。在財稅體制改使地方權利與財力相匹配的契機下，地方政府領導者在經濟規劃發展中掌握著絕大多數資源的配置權利。往往通過土地補貼、稅收優惠、金融貸款等優惠政策與地方保護、資金直接注入等方式，不惜擴大成本代價盲目投資吸引區域外資本流入使煤炭產量提高，以期行業經濟迅速發展、稅收增加，提高業績。這種政績性的經濟發展模式擴大了政府對地方煤炭企業發展的干預，在煤炭行業發展的初期，使當地經濟發展獲得了可喜的成效。但隨著經濟增速的走低，政府的這種干預政策與力度反而使煤炭行業產能過剩的問題更加嚴重，給經濟增長添加了諸多不利因素。

（二）煤企畸形發展忽略自身建設

煤炭企業在經濟繁榮發展和政策傾斜時盲目投資，擴大企業規模以獲得更高的規模效益。但盲目追求經濟效益的背后則是企業自身無節制生產的畸形發展，導致煤炭供給增多，產能過剩，價格降低，效益驟減。第一，煤企“以量補價”的畸形生產模式。煤炭生產設備及人力資源等固定成本消耗高，用于更新生產設備與提高生產技藝的投入有限，煤炭產品的質量低下，煤價優勢喪失。而煤炭企業為保障正常的生產運行以及經濟利潤的合理增長普遍采取“以量補價”的生產經營模式，使煤炭產能在供過于求的情況下仍不斷擴大生產，煤炭產能過剩進一步加劇。第二，落后產能退出機制建設不完善。煤企生產的固定成本無法在短期收回，隨著煤炭開采的強度增大，產量增加，落后產能不斷積累，在落后產能退出機制不完善的情況下，落后產能一旦退出煤炭市場則會面臨著企業職工安置難、資金處置困難、退出企業債務負擔與轉型困難等一系列問題。據統計數據表明，2003年至2012年煤炭產能從年18.75億噸增加到了年40.53億噸，煤炭行業數量也在急劇擴張，在這種低準入門檻難退出標準的的限制下，煤炭產業得到積累式擴充，產能過剩的嚴峻程度不斷加深。

（三）煤炭產能的市場供需失衡

煤炭產能的供需失衡主要在于三個方面：第一，大多數煤炭企業在煤價下跌，利潤減少的背景下采用“以量補價”的生產經營形式使煤炭供應量擴大；第二，煤炭產業作為高耗能高污染的能源產業，與國家大力發展清潔能源，減少環境污染的大背景相違背。隨著新能源產業的迅速發展，煤炭產業面臨巨大沖擊，需求進一步減少；第三，國家通過進口相對低廉的煤炭來保護我國現有的能源資源，防止我國煤炭能源的枯竭，致使進口煤炭增加，國內煤炭需求減少。綜上幾個方面，我國煤炭供需差不斷擴大，煤炭產能過剩漸趨嚴重。

三、煤炭產能過剩對經濟社會的綜合影響

煤炭產業作為傳統的勞動密集型產業，能夠帶動廣大剩余勞動力參與生產，緩解廣大勞動力的就業壓力，利于國計民生事業的發展。隨著煤炭供需失衡的加劇，煤炭產能過剩對經濟社會的不利影響逐漸凸顯。同時也暗含著行業發展的契機。

（一）煤價下跌倒逼煤企改善生產管理條件

煤炭產能過剩使煤炭產品價格不斷走低。2015年與2011年煤價相比，四年間陡降60%。煤炭行業利潤相比降低了九成。部分中小煤炭企業甚至入不敷出，以至于依靠煤炭生產“走量”的形式維持生產經營。使煤炭產業陷入產能過剩并不斷加大生產的怪圈。但這也使煤炭企業逐漸認識到在煤炭產能過剩，經濟效益劇減的困境中改善煤炭生產條件，更新陳舊設備，加大生產技術的培訓以提高產品質量，在煤炭產品領域提高競爭力的重要性。

（二）煤礦工人工資下降，工人區域流動性增強

以安徽省淮北煤礦企業為例，煤炭產能過剩，煤炭效益減少致使煤礦員工工資水平由5000元左右減至2500元上下，在此工資水平下，煤礦企業人力成本過于沉重，為發揮每個工人的作用，在企業內部部分煤礦工人內退，辭職面臨失業。另一部分工人隨著煤碳產品的需求變化在各不同煤礦間流動。而辭職的工人基于自身煤礦開采技能傾向于向外地工資待遇相對較好的煤礦區域流動。這使本地區優秀礦工人才外流的同時使礦工家庭婦女兒童留守嚴重，社會負擔加劇。

（三）金融風險加大刺激金融系統內部改善

煤炭產能過剩狀態下，煤企大量資金與資源固定在煤炭及其下游相關行業之中，影響企業資本流動速率。加之煤價下滑，庫存總量增加，產業效益低下，大量煤炭及下游企業利潤縮減甚至虧損。財務風險承擔能力大幅度削弱，銀行貸款風險擴大，壞賬增多，加劇金融風險。面對與此，金融業也面臨著不斷加強風險防控，提高風險防控能力，彌補金融領域業務不完善的契機，以期促進我國金融領域的思考與進步。

（四）落后產能退出困難，煤企優化重組與升級受阻

落后產能的有序退出是煤企優化重組與升級，去產能的重要環節。但長期以來落后產能呈現退出的無序化狀態。一方面在于部分下崗職工職業技能欠缺，轉業困難，企業和社會面臨著解決下崗職工的安置與生計問題；另一方面，廢棄礦井阻礙煤炭企業優化升級。以安徽淮北市為例，截至2016年8月底，淮北礦業集團職工分流安置4459人，占全年安置計劃的63.5%。關閉劉店煤礦、海孜煤礦兩大落后產能煤礦，并計劃在十三五期間關閉十二對礦井，但在安置下崗職工數量上和關閉落后礦井提高礦井質量上，落后產能退出都還面臨著沉重壓力，煤炭企業的自身調控能力無法有效發揮，嚴重阻礙著煤炭企業優化重組升級。

四、煤炭產能過剩的規制策略

（一）完善政府服務職能，審慎用權

煤炭產能過剩的解決首先應打破不合理的政企利益鏈條，改善政府政績觀念，合理審慎發揮政府權力。政府要在充分調研的的基礎上完善相關政策。一是要完善相關財政稅收政策，探索環保稅應用于煤炭企業的新方法新途徑，降低落后產能的外部不經濟性，提高煤炭新進企業與生產過剩產能的投資成本，抑制煤炭及下游相關產業的投資沖動。二是嚴格新進企業的合規審查程序，合理科學的規劃產能，提高煤炭企業進入市場的質量，引導煤炭產能的供給與需求相匹配。三是加大對科技創新的企業及產業升級項目的資金支持，降低煤炭企業項目建設開發成本。四是對積極更新陳舊設備，改善生產管理條件，去產能的煤企以適當的獎勵與鼓勵，提高煤企去產能的積極性。

（二）加強科學管理，提高產品競爭力

煤炭企業要加強自身管理，提高企業自身競爭力，充分發揮市場主體作用。一是加強煤炭技術人才隊伍建設，對企業職工進行技術培訓，增強企業職工的技術骨干。二是在保障企業效率和產品質量的前提下精簡職工，加大科技投入，提高企業設備的使用，減少企業生產投入成本。三是發展循環經濟，合理處理煤炭生產過程中產生的廢棄物，減少污染治理成本。

（三）完善落后煤炭產能退出機制，縮小供需差距

在煤炭需求短期波動較小的情況下，煤炭去產能的關鍵在于減少煤炭供給，以縮小供需差距，促進供需平衡。而減少煤炭供給的重點在于既成落后產能的“疏”而不是再入產能的“堵”。為此，首先應該解決人員安置難度大與資產處理困難兩大落后產能退出問題。以疏松產能退出通道，完善落后產能退出機制。對此，政府要和主導企業同時發力，合力降低煤炭落后產能。一是政府制定中小煤礦關閉后的職工安置辦法，采取由主體企業牽頭，國家財政給予補助，地方政府幫扶職工的辦法，對退出職工進行再就業培訓、提供分散就業崗位、提供創業基金，鼓勵自主創業、對于無法就業的人員給予失業救濟，保障其基本生活水平。二是合理處置退出產能的資產。建立落后產能國有資產處理機制，實施政府回購機制，通過有償取得剩余資產使企業負擔得以減輕；采用掛牌出讓方式處理有效資產進行職工經濟補償。

（四）優化煤炭資源，提高中小煤企集中度

煤企規模的集中程度體現了煤炭資源的優化與否。長期來，我國煤炭企業規模不一且較為分散，產能參差不齊。規模集中的大型煤礦企業在應對產能過剩的過程中不斷加強煤炭產品的深加工，致力于煤炭產業鏈的延伸，但在當前經濟低迷的大環境下，煤炭相關下游行業產品普遍過剩，在煤炭集中的大型煤企中延長產業鏈對于應對煤炭產能過剩的舉措有必要但略顯不合時宜。加大規模小、分布零散的中小煤企的優化重組，提高其集中程度才是解決煤炭產能過剩的重點。為此，一是制定相關政策，鼓勵大型煤炭企業并購規模小且效益差的中小煤礦企業，整合落后煤炭資源，加大資金投入進行技術改造，淘汰落后產能的同時提高資源利用效率；二是大力發展科技創新，不斷提高創新能力與水平，并應用于調整煤炭企業規模，優化產業結構之中，結合發揮市場優化資源配置優勢作用，通過供給側提高煤炭企業的質量增加相關產品的利用效率，促進經濟平穩增長，從而減少煤炭產能過剩的現狀。

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