科學研究綱領視角下的西方公共行政理論的變遷

何婉

[摘要]關于西方公共行政理論的變遷，不同的學者對于西方公共行政理論的劃分有不同的方法，或者是以時間為標準，或者是以范式為標準。一方面，這些方法不乏合理之處，另一方面，這些方法依然有很多的爭議。科學研究綱領由伊姆雷·拉卡托斯提出，用科學研究綱領來分析公共行政理論的硬核和保護帶，從而驗證公共行政理論最常提到的傳統公共行政、新公共行政、新公共管理和新公共服務類型，通過這一論證，得出公共行政理論的實質只是經過兩次變遷，并且在此基礎上得出公共行政理論發生的重大變遷，透過科學研究綱領視角，分析這些變化的實質內容。

[關鍵詞]西方公共行政理論 范式 科學研究綱領方法 價值取向

[中圖分類號]D523 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）24-0009-02

自從1887年威爾遜開創公共行政學以來，對于公共行政理論的變遷，不同的學者有不同的分類方法。當我們仔細回顧不同學者劃分方式的時候，不難發現，每一種分類方法都有其合理和不足之處。如何找到一種工具去驗證公共行政發生的實質性改變，值得我們去思考。

一、西方公共行政理論變遷的既有研究

陳振明認為西方政府管理研究領域在發展與演變歷程中出現了三次“范式”轉換，即從傳統公共行政學到新公共行政學再到新公共管理學的三次重大突破。這一觀點是陳振明在1999年提出的。張國慶的《公共行政的典范革命及其啟示》中認為，從20世紀60年代后期開始，公共行政研究領域亦相應開始了質疑傳統公共行政典則的進程。他認為公共行政領域經歷了三次典范革命，依次是：①60年代的新公共行政運動，這一時期理論最主要的觀點是社會公平；②70年代到80年代的新公共管理運動；③90年代的重塑政府運動。楊宏山提出憲政主義、管理主義與政策主義三種公共行政范式。憲政主義以民主、公民參與和分權為原則，強調正義、自由和責任等價值目標。管理主義以管理效率為取向， 關注組織結構、科學管理和組織效率等問題。政策主義強調政策產出和質量。政策主義能否作為一個和憲政主義、管理主義相并列的階段，這也是值得探究的問題。

由以上不同學者劃分觀點可以看出，其實每一種劃分都有它的可行之處，但同時也不能否認的是，或多或少，這些劃分方法并不能讓人完全信服。如何找到一種標準，讓所有人都能夠接受，什么樣的“大事件”才能作為公共行政的節點，將是以下內容著重探討的部分。

二、科學研究綱領方法理論的基本內容、研究架構及其適用性

（一）科學研究綱領方法的基本內容

拉卡托斯的哲學思想主要有1963—1964年出版的《證明與反駁》和1970年出版的《證偽與科學研究綱領方法論》，拉卡托斯吸取波普爾和庫恩學說中的合理成分，從而提出了科學研究綱領方法。拉卡托斯將波普爾的證偽主義稱為“樸素證偽主義”而提出精致證偽主義，即：原始假說——證實與證偽——改進了假說。庫恩認為范式的取舍主要是由社會的、歷史的、心理的等非理性因素確定，拉卡托斯反對庫恩的科學發展的非理性。拉卡托斯認為研究綱領包括硬核、保護帶和啟發法三部分。拉卡托斯認為不同學科理論之間最本質的區別是硬核，硬核是科學研究綱領的基礎理論部分或者是核心部分，是“不容反駁的”。保護帶是由一系列的理論假說構成，其任務和功能是保護“硬核”，它是研究綱領可反駁的彈性地帶。當出現一些反例，我們首先是修正它的保護帶，改變保護帶的一些假說，從而保護硬核。保護帶的調整可以將反例消化，從而消除對內核的否證。這就是內核和保護帶的關系。

（二）科學研究綱領方法在公共行政理論變遷中應用的適應性

科學研究綱領方法論的特征與公共行政理論變遷的特征相符合。⑴科學研究綱領是一個理論群而不是單一的理論。公共行政理論作為一門年輕的學科，是由多種不同理論構成的有機整體，不可能從任何單一的理論主觀性地認為是公共行政理論的范式。所以，以范式為分析單位難免眾口難調。以科學研究綱領研究為分析單位，比較符合公共行政理論的實際。而且任何一門學科都存在反例，波普爾的樸素證偽法則是單一反例就可以將理論推翻，不符合公共行政理論漸進演進的趨勢。⑵拉卡托斯的科學研究綱領方法論承認多種科學研究綱領并存。相對于庫恩強調主導范式，拉卡托斯的科學研究綱領方法承認多種研究綱領同時存在，科學研究綱領方法符合公共行政理論的反復性的特點，也符合社會科學的一般特征。⑶科學研究綱領方法論認為理論的發展不是不斷舍棄的過程，而是科學研究綱領之間不斷競爭、不斷完善的過程。科學研究綱領是通過不斷修正保護帶，不斷吸收新理論來支持內核的，這與公共行政理論發展的過程性相符。

三、將科學研究綱領方法應用于西方公共行政理論的研究

（一）西方公共行政學理論的硬核與保護帶分析

1.科學研究綱領中的硬核與保護帶

硬核是一個研究綱領最重要的部分，是一組理論的集合，是基本假設和基本理論，如果硬核遭到反駁或否定，整個研究綱領就會被新的研究綱領所取代，這也是科學發展的途徑。驗證西方公共行政理論的變遷，必然要找到公共行政理論的硬核。結合公共行政理論的研究對象和研究范疇，筆者認為公共行政理論的基本假設是對公共行政人員的人性假設。這一假設和公共行政理論的價值取向共同構成公共行政理論的內核。科學研究綱領認為如果一組理論有相同的內核，那么它們屬于同一研究綱領。否則，內核不同，研究綱領不同。公共行政理論的保護帶則包括政府職能、政府的管理方法、管理范圍、管理過程等相關的理論。

2.確定公共行政理論的硬核

人性假設是任何一門社會學科的邏輯起點，從而構建學科的相關理論。作為公共行政理論的前提假設和理論基礎，如果人性假設不同，那么公共行政理論的推導和構建必然不同。因此，作為公共行政理論的一個基本前提，必然是公共行政理論的硬核。目前，在公共行政理論中一共有三種較為流行的人性假設：行政人、經濟人和公共人。行政人是履行國家行政職能，對公共事務進行管理的工作人員。在我國，最常見的行政人就是公務員。行政人是介于理性經濟人和公共人之間的，有許多學者認為成為行政人是美好的愿望，而行政人是經濟人則是現實，希望每一個行政人都能成為公共人。經濟人則是經濟學中常用的一個概念，這一思想來源于亞當·斯密的《國富論》，是由帕累托提出的。簡而言之，經濟人在市場上，就是追求自身利益的最大化，在面對不同的決策前，選擇對自己最有利的方案。公共人就是我們經常提到的“公仆”，他是指運用公共權力追求社會利益最大化，承擔公共責任，受到公眾監督的一種角色。這一直是行政道德和行政倫理學所追求的“理想人”。

公共行政之所以成為一門獨立的學科是因為公共行政獨特的學科屬性。公共行政與私人管理的本質區別在于他們的價值目標不同。同時，公共行政也不同于政治學。管理主義認為“管理就是管理”，排斥或者是忽視了公共行政的價值，將公共行政簡單等同于一般管理，完全忽視了公共行政理論的公共性價值，這樣會改變公共行政的研究范疇。憲政主義認為，由于公共行政擁有公共權力，公共權力具有壟斷性、不對稱性和強制性，公共行政人員擁有大量的自由裁量權，權力與責任相對應，因此，公共行政必須承擔公共責任。公共性是公共行政理論的價值基石，而效率并不是公共行政理論最重要的價值，只是公共行政的手段性價值，這也是管理主義和憲政主義的核心差異。對于公共行政這門學科，或許正是它不斷變化的價值取向才是這門學科研究的存在意義。公共行政理論的價值取向是公共行政理論最核心、最本質的要點。

（二）對四種公共行政理論范式的重新審視

1.傳統公共行政理論對公共行政人員的基本假設是行政人

這一時期公共行政理論的價值取向是效率。威爾遜認為要采用集權方式來提高效率，泰勒科學管理的中心問題就是效率，包括采用一流的工人和標準化的操作方法等都是為了提高效率。韋伯的機械式官僚制組織，通過完全程序化和模式化組織以及法約爾的一般管理論，作出明確的分工等等，他們的價值取向或者說是目的都是效率。

2.新公共行政理論對公共行政人員的基本假設是公共人

此處公共人的概念并不是相對于“自然人”而言的，而是相對于“經濟人”而言的。該理論認為作為一種不同于社會上其他職業的公共人，它要求公共行政人員承擔更多的社會責任。這一時期公共行政理論的價值取向是社會公平、社會責任、公共利益和社會責任等。弗雷得里克森在《新公共行政學》中倡導公共行政的社會公平不僅是表面上的一視同仁，更是運用政治權力對那些缺乏資源支持的人在政治和經濟上給予更多的幫助。從傳統公共行政理論到新公共行政理論，內核發生了變化，傳統公共行政理論的內核是效率，而新公共行政理論的內核是公平。因此，它們屬于不同的研究綱領。也就是這一時期公共行政理論發生了實質性的變遷。

3.新公共管理理論對公共行政人員的基本假設是理性經濟人

這在布坎南的政府失敗論中體現得最為明顯。這一理論的前提假設就是經濟人假設，將政府和市場納入同一假設。這一時期公共行政理論的價值取向是經濟和效率。相對于傳統的公共行政理論認為集權有利于提高效率，新公共管理理論認為，授權更能提高效率。新公共管理理論主張引入多元主體，認為應將部分政府承擔的職能轉移到私人企業，從而提高效率。“新公共管理運動”運用多種私人部門的方法，其本質就是為了改變政府低效的現狀。由此可見，這一時期的基本假設和價值取向同傳統公共行政理論基本相同。公共行政理論更多地引入了管理方法。標桿管理，績效管理，目標管理，全面質量管理等，這些威爾遜行政集權的變化是保護帶的內容。透過這些保護帶的改變，我們應該看到實質還是效率。

4.新公共服務理論對公共行政人員的基本假設是公共人

登哈特認為公共行政應該以公民為中心，構建一個有回應力，以公共利益為目標的政府，從這些觀點中我們不難看出這一時期公共行政理論的價值取向是民主、公平等。這一時期不僅要求政府工作人員是公共人，而且要求所有的公民也是利他主義者，超越個人的利益，去關注他人和社會的利益。它要求服務對象發生改變，從而政府職能也發生改變，要求政府更加關注與公民之間的對話協商，更加關注公民的公共利益。但是，這也是改變之后的保護帶的內容。從本質而言，新公共服務理論和新公共行政理論屬于同一個研究綱領，因為它們的基本假設和價值取向相同。

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責任編輯：楊柳