從嚴治黨的黨內制度建設研究

周一濤

[摘要]思想建黨、制度治黨是對黨建的規律性認識。而制度是其中帶有根本性長期性、穩定性的內容。為此，中國共產黨自十八大以來加強黨內法規制度建設，立、改、廢并舉，形成了以《黨章》為根本遵循的七大部門法規制度體系，這一體系對從嚴治黨，實現保障自身先進性、正確性，以及保證組織體的健康和領導作用發揮的價值巨大，但是也應當根據制度體系的科學性、嚴密性進一步完善。

[關鍵詞]從嚴治黨 黨內法規制度 制度體系

[中圖分類號]D26 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）24-0001-02

黨要管黨、從嚴治黨，必須有堅強的制度作保證。在中央紀委十八屆第五次全體會議上習近平總書記指出：“古人說：‘欲知平直，則必準繩；欲知方圓，則必規矩。沒有規矩不成其為政黨，更不成其為馬克思主義政黨。”本文對我黨建國后尤其是十八大以來的黨內法規的立、改、廢進行梳理，然后對這些法規制度對全面從嚴治黨的應有價值進行分析，指出這些制度對黨先進性、正確性和組織體自身健康和發揮領導作用都將具有重大的意義，然后基于立法規劃和立法現狀提出完善黨內法規體系的建議

一、體系漸成，有規可依——黨內法規制定成就非凡

我們黨對立規建制一直很重視，黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央，扎實推進建章立制工作，通過改革創新完善體制機制，全方位扎緊制度籠子。據統計，從十八大至十八屆六中全會，中央出臺或修訂的黨內法規至少55部，包括黨章1部、準則1部、條例9部、規則6部、規定21部、辦法9部、細則8部。這樣，我們已經形成以黨章為根本遵循，以準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規定；以條例對黨內某一方面、領域的重要工作進行規范；以規則、規定、辦法、細則等對具體事項進行規范的制度體系。

這一系列制度形成了以根本制度為遵循，以組織制度、干部制度、行為制度、權利保障救濟制度、監督懲戒制度為部門的制度架構。《中國共產黨章程》作為黨的根本大法，對根本性問題作出根本性的規定，黨內的政治生活、重大的政治行為以《關于新形勢黨內政治生活的若干準則》作為依據；規范性文件的立、改、廢由《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》進行規范；黨的組織體系構成，中央組織、地方組織、基層組織、黨組由《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中國共產黨黨組工作條例（試行）》《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》《中國共產黨地方組織選舉工作條例》，就它們的產生、組成、任期、責任、權力、義務進行系統規定，形成組織制度部門；領導干部的選拔任用和培訓由《黨政領導干部選拔任用工作條例》《干部教育培訓工作條例》進行規范，成為干部制度部門；黨內自我凈化、自我完善的發現問題、處置問題的機制由《中國共產黨監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》和《中國共產黨問責條例》來設立，構成監督懲戒制度部門。各級紀檢機關辦理具體事務的制度僅條例層面的就有《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》和《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》作為監督懲戒制度部門的當然組成部分；而黨員個體的權利、義務及權利保障除了黨章作出規定外，還由《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨黨員權利保障條例》進行細化，對觸犯黨內規矩應當追責的行為由《中國共產黨紀律處分條例》進行制度安排，形成權利保障救濟制度部門。可以說，黨內生活的各個基本方面已經做到有規可依。

二、正本清源， 健康長久——黨內制度建設的功能分析

（一）保障黨的思想路線方針正確性、先進性的功能

1.信仰規范和道德規范入法，為堅定理想信念提供制度支持

與國家立法不同，在現代法治國家，道德與信仰方面都是自律性規范，強調個人自治，而我們黨內立法對道德行為和政治信仰都進行了規范。這是馬克思主義政黨與西方政黨差異最大的地方，馬克思主義政黨要求其成員擁有堅定的政治信仰信念。1980年的《關于黨內政治生活若干準則》提出“堅持黨的政治路線和思想路線”，新的《關于新形勢下黨內政治生活若干準則》第一條明確要求成員有“堅定理想信念”。而《中國共產黨廉潔從政準則》明確對黨員提出公正、廉潔、簡樸和吃苦耐勞的道德要求，對黨員領導干部提出廉潔修身、廉潔齊家、廉潔用權和廉潔從政的要求。

2.以制度剛性保障群眾路線的落實

無論何時何地，中國共產黨都強調，“必須把堅持全心全意為人民服務的根本宗旨、保持黨同人民群眾的血肉聯系作為加強和規范黨內政治生活的根本要求。”這次的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》進行制度創新，比如 “三問”：堅持問政于民、問需于民、問計于民；“三個不允許”和“三個深入”等，努力發現民意、代言民意、保證民意的實現，保證群眾路線的落實。

（二）保障黨的組織體、黨內政治生態健康的功能

1.界定主體責權利，明確黨員、黨委（組）的行為規范

《黨章》確立了中國共產黨中央組織、地方組織、基層組織的組織體系，規定了它們和黨組的各自權力、義務和責任，避免權責不清的推諉，規定了黨員的權利與義務，明確了黨員與黨組織之間的關系。同時以《黨內監督條例》《問責條例》和《紀律處分條例》為保障，明確管黨治黨的責任，保證這些組織和成員的行為不逾越底線。

2.堅持民主集中制，形成黨內健康政治生態

不論是《黨章》還是1980年或者新的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，都對民主集中制原則進行規定，而且隨著時勢、任務的不同進行豐富完善，使黨組織之間、領導干部與領導集體之間、黨員與組織之間和諧有序。同時著眼于“小氣候”，清明政治生態。比如《關于新形勢下黨內政治生活若干準則》對黨員與領導之間進行具體、微觀的規范，具體到要求“規范和純潔黨內同志交往，領導干部對黨員不能頤指氣使，黨員對領導干部不能阿諛奉承”。這樣努力“在全黨形成又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面”。

（三）保障黨的組織作用發揮的功能

1.保證領導職能的實現

不論是革命年代還是執政時期，黨組織的職能就是領導，其具體體現是決策、協調、支持、監督。為此，黨必須堅持政治路線、思想路線、組織路線、群眾路線；保證我們的政治性、時代性、原則性、戰斗性；領導干部、高級干部特別是中央領導層組成人員必須以身作則，模范遵守黨章黨規，嚴守黨的政治紀律和政治規矩，實際上就是真正扎牢“制度鐵籠”的具體表現。

2.明確從嚴治黨主體，完善發現問題、糾正問題機制，夯實從嚴治黨責任

古人云“外疾之害，輕于秋毫，人知避之；內疾之害，重于泰山，而莫之避”，從體制內自身發現問題、糾正問題極為重要。為此，不論是《監督條例》《問責條例》，還是《紀律處分》都明確黨建責任、從嚴治黨的責任。明確了中央的領導責任，各級黨委的主體責任，各級紀檢委的專責責任，領導成員的職能責任和黨員的監督責任；落實紀檢部門地位職能和巡視制度，完善自身的糾錯機制，使就近、全面監督成為可能，提高自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。

習近平同志在中央紀委十八屆六次全會上明確指出，“全面從嚴治黨，核心是加強黨的領導，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治。”十八大以來，從嚴、從重落實各項制度，重拳打擊違紀行為。十八大以來109名中管干部接受組織調查；對系統性、塌方式腐敗如湖南衡陽賄選案、四川南充賄選案和遼寧拉票賄選案進行嚴肅查處；對吃拿卡要、“雁過拔毛”、與民爭利、侵吞國家和集體財產等典型問題快查嚴處，取得全球矚目的成績。2015年10月—11月國家統計局在21個省、區、市開展的民意調查顯示，91.5%的群眾對黨風廉政建設和反腐敗工作成效表示滿意，比2012年提高16.5個百分點。[1]

三、完善黨內法規建設的建議

推進黨內制度建設，要完善黨內制度架構，抓緊完善和健全新的制度，補齊黨內制度短板，形成更加成熟更加定型的制度體系。

（一）深入進行學理研究，形成更加合理的黨內制度架構

在依靠制度管黨、從嚴治黨的背景下，黨內法規制度體系基本完備，其與國家法律制定的主體、范圍、內容不一樣，但是如何區分與協調有待進一步研究。我國的國家法體系已基本形成，研究也很深入。黨內法規制度的研究者遠不如國家法的研究者人數眾多，有關黨內法規建設更為深層次的理論研究相對薄弱，在法規制度體系方面表現尤甚：多數學者都建議建立如規范黨員行為類、規范干部選任類、規范黨內生活類等制度體系。有學者將其歸結為八個方面的制度體系[2]；筆者上文將現有制度分為七大制度體系。這些標準基本上是法學原理運用到黨內制度建設的學理主張。而實踐中是根據《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013 —2017年）》列出的黨內法規有6大類：黨的領導和黨的工作方面的黨內法規、黨的思想建設方面的黨內法規；黨的組織建設方面的黨內法規、黨的作風建設方面的黨內法規、黨的反腐倡廉建設方面的黨內法規、黨的民主集中制建設方面的黨內法規等。那么，學理研究與實踐部門的操作如何協調？這尚待學者、決策部門進一步探討。

（二）優化制度結構，嚴密制度體系

黨內的現有法規制度多數是根據時勢的需要有針對性地制定的，整體架構上規劃性不足。十八大以來黨內立法加快，黨的十八屆六中全會通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，對新時期、新形勢下黨內政治生活的12個方面進行規范，其立法定位如何理解？十八屆六中全會之前通過的《監督條例》《問責條例》和《紀律處分》關系如何協調？同時，黨的思想、作風建設、民主集中制如何立法？能否成為一個制度部門？尚待進一步明確。

（三）以規律性認識為指導完善黨內具體制度

以《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》代替就反映了這一點。《關于黨內政治生活的若干準則》是應對“文革”這一運動對黨內政治生活的破壞，而市場化改革導致的利益、思想多元化對黨的建設的影響更加帶有根本性，所以《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》的落實將更加具有歷史意義。同樣，我們應當將發現人才、使用人才規律性認識運用到干部人事制度中去，完善現有的選人用人機制，使各方面優秀干部充分涌現。再如財產公示制度是防止權錢交易、官員貪贓的重要制度成果，如何結合現有的領導干部重要事項報告制度進行完善，也有待決策部門進一步明確。

面對當前復雜的國際國內環境和法治國家的建設，迫切需要加強黨內法規制度建設，完善黨內法規制定體制機制，形成配套完備的黨內法規制度體系，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，保障黨的長久執政和偉大復興民族夢的實現。

【參考文獻】

[1]正風反腐深得黨心民心——2015年全國黨風廉政建設民意調查數據分析[J].中國紀檢監察，2016（01）.

[2]王爾德.黨內法規立法需要頂層設計[OL].http：//news.nandu.com/html/201312/06/569184.html

責任編輯：楊柳