地方法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制的建構(gòu)研究

郭翠芬,王文靜,吳玉霞,李桂燕

(山東女子學(xué)院，山東 濟(jì)南 250300)

·女性與法律研究·

地方法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制的建構(gòu)研究

郭翠芬,王文靜,吳玉霞,李桂燕

(山東女子學(xué)院，山東 濟(jì)南 250300)

成立地方法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)構(gòu)是落實(shí)男女平等基本國(guó)策的重要措施之一。在查閱了文獻(xiàn)資料和實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，對(duì)山東省地方法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制的建立和運(yùn)行提出相關(guān)建議，具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

性別平等;評(píng)估機(jī)制;評(píng)估機(jī)構(gòu);評(píng)估指標(biāo)

地方法規(guī)政策性別平等評(píng)估是指通過(guò)一套具體、可執(zhí)行的評(píng)估機(jī)制對(duì)地方法規(guī)政策進(jìn)行性別平等評(píng)估，確認(rèn)其中涉及性別不平等的條款，提出具體修改意見(jiàn)，并督促相關(guān)部門(mén)作出回應(yīng)或行動(dòng)，以促進(jìn)社會(huì)性別平等的過(guò)程。推進(jìn)政府建立地方法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制，將性別平等理念納入法規(guī)政策的制定與執(zhí)行，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)性別主流化的重要舉措，能提高法規(guī)政策制定和執(zhí)行的科學(xué)化，從源頭上保障女性合法權(quán)益，確保性別平等和性別公正，從而更好地落實(shí)男女平等基本國(guó)策。

一、當(dāng)前國(guó)內(nèi)外法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制建設(shè)情況

隨著女權(quán)主義運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，20世紀(jì)60年代以后法律界開(kāi)始關(guān)注社會(huì)性別問(wèn)題，主要代表作為凱瑟琳·麥金農(nóng)1983年出版的《女權(quán)主義、馬克思主義、方法和國(guó)家：論女性主義法學(xué)》。20世紀(jì)80年代以后，對(duì)法律的社會(huì)性別分析主要是揭示具體法律規(guī)定中暗含的性別假設(shè)，揭示其中隱含的性別關(guān)系或者性別觀念。社會(huì)性別分析揭示出，以往的法律法規(guī)的基本原則和理念是以男性為主體被定義的，這使得婦女在爭(zhēng)取權(quán)利的過(guò)程中總是處于兩難的境地。

在實(shí)務(wù)工作領(lǐng)域，2004年聯(lián)合國(guó)婦女基金會(huì)依據(jù)《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)CEDAW)，著力推動(dòng)泰國(guó)、菲律賓等東南亞國(guó)家的法規(guī)政策性別平等評(píng)估項(xiàng)目，主要通過(guò)政府、非政府組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和婦女團(tuán)體等來(lái)評(píng)估各個(gè)國(guó)家法規(guī)政策。2011年5月，中國(guó)臺(tái)灣“立法院”通過(guò)《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約施行法》，規(guī)定CEDAW中關(guān)于保障性別人權(quán)及促進(jìn)性別平等的規(guī)定具有法律效力；并要求各級(jí)政府機(jī)關(guān)“檢討所主管的法規(guī)及行政措施，有不符公約規(guī)定者，應(yīng)于本法施行后三年內(nèi)，完成法規(guī)的制定、修正或廢止及行政措施改進(jìn)。”東南亞國(guó)家以及中國(guó)臺(tái)灣的作法值得借鑒，但是單純依據(jù)CEDAW作為法規(guī)政策性別平等評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的作法不符合中國(guó)國(guó)情。

在全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)的大力推動(dòng)下，中國(guó)大陸12個(gè)省市在地方性法規(guī)政策性別平等評(píng)估工作中進(jìn)行了有益的探索。江蘇省于2012年第一個(gè)建立了地方法規(guī)政策性別平等咨詢?cè)u(píng)估機(jī)制。浙江省于2013年建立了法規(guī)政策性別平等咨詢?cè)u(píng)估機(jī)制，成立了法規(guī)政策性別平等咨詢?cè)u(píng)估工作聯(lián)席會(huì)議和專(zhuān)家組。廣東省深圳市也于2013年初通過(guò)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)性別平等促進(jìn)條例》，以地方立法的形式建立了公共政策性別分析評(píng)估制度，設(shè)立了性別平等促進(jìn)機(jī)構(gòu)[1]。北京市2014年建立了法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)法規(guī)政策性別平等評(píng)估工作的意見(jiàn)(試行)》。此外，上海、安徽、福建、陜西、甘肅等地也通過(guò)多種形式在推動(dòng)法規(guī)政策性別平等咨詢?cè)u(píng)估機(jī)制的建設(shè)方面作出了各自的努力。

由于這項(xiàng)工作的開(kāi)拓性和創(chuàng)新性，各省市在實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)一些問(wèn)題，主要有：首先，個(gè)別省市法規(guī)政策性別平等咨詢?cè)u(píng)估機(jī)制建立工作進(jìn)展緩慢，處于擱置狀態(tài)。其次，部分省市雖建立了評(píng)估機(jī)制，但空有評(píng)估之“名”，未行評(píng)估之“實(shí)”。再次，已經(jīng)開(kāi)展評(píng)估工作的省市，在評(píng)估過(guò)程中也遇到了各種困難，如評(píng)估委員會(huì)主要發(fā)揮咨詢職能，缺乏強(qiáng)制性，工作力度不夠；工作人員屬于兼職，評(píng)估工作缺乏專(zhuān)項(xiàng)資金支持，不利于評(píng)估工作的持續(xù)性和全面性開(kāi)展；評(píng)估缺乏統(tǒng)一的評(píng)估指標(biāo)，導(dǎo)致評(píng)估意見(jiàn)主觀性較強(qiáng)、科學(xué)性不足等。

二、地方法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)構(gòu)的建立

(一)評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)置

評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)置直接關(guān)系到評(píng)估工作能否順利開(kāi)展。從全國(guó)各地已建評(píng)估機(jī)構(gòu)運(yùn)行狀況看，將評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)在省人大，從程序上看，可能會(huì)錯(cuò)過(guò)地方性法規(guī)出臺(tái)之前的審查、修改時(shí)機(jī)而導(dǎo)致評(píng)估工作滯后。從職權(quán)范圍看，地方政府規(guī)章、部門(mén)規(guī)章及一些政策的出臺(tái)無(wú)需經(jīng)過(guò)省人大，這些規(guī)章、政策的評(píng)估工作難以開(kāi)展；設(shè)在省婦女聯(lián)合會(huì)或省婦女兒童工作委員會(huì)，也不利于評(píng)估工作的推進(jìn)，運(yùn)行效果欠佳。在綜合分析的基礎(chǔ)上，本研究建議評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)在省政府法制辦。

落實(shí)男女平等基本國(guó)策是政府義不容辭的責(zé)任。法制辦作為政府職能部門(mén)，代表政府履行職責(zé)，綜合協(xié)調(diào)能力強(qiáng)，能夠統(tǒng)攬全局，將評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)在法制辦，能將該項(xiàng)評(píng)估工作較好地落到實(shí)處，有助于體現(xiàn)政府責(zé)任。同時(shí)，這樣設(shè)置能夠很好地契合法制辦的工作職責(zé)。法制辦即省級(jí)人民政府法制辦公室，主要負(fù)責(zé)地方性法規(guī)、規(guī)章草案的規(guī)劃、組織、指導(dǎo)、督促、協(xié)調(diào)和審查工作。此外，將評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)置在法制辦有助于法規(guī)政策性別平等評(píng)估工作的切入與開(kāi)展。在地方法規(guī)政策性別平等評(píng)估工作中，需要評(píng)估的對(duì)象主要包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件以及政府的行政決策等。在這些評(píng)估對(duì)象制定和出臺(tái)的過(guò)程中，省法制辦對(duì)相關(guān)草案的審核工作是必不可少的重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮著舉足輕重的作用。將法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)在省法制辦，具體是由省法制辦牽頭，省人大、省婦女兒童工作委員會(huì)和省婦女聯(lián)合會(huì)全力配合，專(zhuān)人專(zhuān)崗，并由財(cái)政撥付專(zhuān)項(xiàng)資金保證運(yùn)轉(zhuǎn)，符合當(dāng)前中國(guó)政府工作運(yùn)行的實(shí)際情況。從國(guó)際社會(huì)的實(shí)踐情況看，在政府職責(zé)進(jìn)一步明晰以及評(píng)估機(jī)制不斷完善的基礎(chǔ)上，將評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置是長(zhǎng)期發(fā)展的趨勢(shì)。

評(píng)估機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括積極參與涉及婦女權(quán)益的法規(guī)政策的調(diào)研、論證、起草等工作，關(guān)注并促進(jìn)將社會(huì)性別平等納入決策主流，切實(shí)保障婦女合法權(quán)益和特殊權(quán)益在法規(guī)政策中的充分體現(xiàn)；積極參與相關(guān)法規(guī)政策執(zhí)行情況的督促和監(jiān)測(cè)評(píng)估，監(jiān)督地方政策法規(guī)中違背男女平等的方面，評(píng)估現(xiàn)行的法規(guī)和政策的執(zhí)行過(guò)程中有無(wú)損害女性權(quán)益的情況，審查各部門(mén)提交通過(guò)的規(guī)章中有無(wú)顯性和隱性侵犯性別權(quán)益的情況；對(duì)地方性政策、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行調(diào)研論證、跟蹤調(diào)查、輿情收集，建立評(píng)估指標(biāo)，運(yùn)用評(píng)估指標(biāo)分析評(píng)價(jià)政策法規(guī)文本，及時(shí)給出評(píng)估意見(jiàn)，督促修改；積極參與有關(guān)性別平等主流化的宣傳、培訓(xùn)、研討和交流等活動(dòng)，不斷增強(qiáng)全社會(huì)的性別平等意識(shí)①。

(二)評(píng)估專(zhuān)家隊(duì)伍的組建

結(jié)合各地實(shí)際情況，可以考慮從省內(nèi)各高校、科研院所、人民法院、人民檢察院、律師事務(wù)所、政府相關(guān)部門(mén)等領(lǐng)域，選拔一批長(zhǎng)期從事法學(xué)、社會(huì)學(xué)、女性學(xué)、婦女理論研究和相關(guān)實(shí)務(wù)工作的專(zhuān)業(yè)人員，組建一支地方法規(guī)政策性別平等評(píng)估審查專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，建立評(píng)估審查專(zhuān)家資源庫(kù)。根據(jù)省內(nèi)基層調(diào)研的結(jié)果，建議在人員組成中加大基層?jì)D聯(lián)組織、社區(qū)工作人員、公檢法等一線基層工作者的比例。同時(shí)，也可以考慮與周邊一些省份共享專(zhuān)家資源，聯(lián)合建立專(zhuān)家平臺(tái)，跨省互動(dòng)，提高工作成效。在條件成熟的時(shí)候，可以搭建全國(guó)各地共享的評(píng)估專(zhuān)家平臺(tái)，讓各地的法規(guī)政策性別平等評(píng)估審查工作更加規(guī)范有序地開(kāi)展。

當(dāng)然，法規(guī)政策性別平等評(píng)估審查是一項(xiàng)全新的富有挑戰(zhàn)性的工作，所有的評(píng)估專(zhuān)家無(wú)論專(zhuān)業(yè)背景、工作經(jīng)歷如何，在實(shí)際開(kāi)展評(píng)估審查工作之前都需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格規(guī)范的統(tǒng)一學(xué)習(xí)培訓(xùn)，了解評(píng)估審查工作的意義和目的，明白工作內(nèi)容，熟練掌握評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估方法，理解評(píng)估程序，成為真正的法規(guī)政策性別平等評(píng)估審查專(zhuān)家。

評(píng)估專(zhuān)家的工作任務(wù)除了對(duì)篩選出來(lái)的地方法規(guī)政策進(jìn)行性別平等評(píng)估審查外，另外一個(gè)重要工作是對(duì)相關(guān)群體進(jìn)行培訓(xùn)，通過(guò)研討、學(xué)習(xí)、交流，傳播性別平等理念，糾正錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)相關(guān)人員的性別平等主流化的領(lǐng)導(dǎo)決策意識(shí)，從而推動(dòng)全社會(huì)性別平等意識(shí)的增強(qiáng)，為促進(jìn)男女平等和賦權(quán)婦女營(yíng)造良好的法治環(huán)境和社會(huì)氛圍。

三、地方法規(guī)政策性別平等的評(píng)估流程及評(píng)估指標(biāo)

(一)評(píng)估流程

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于法規(guī)政策性別平等評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的考察發(fā)現(xiàn)，評(píng)估工作可以按照“確定評(píng)估的目標(biāo)法規(guī)政策——收集研判信息——建立評(píng)估指標(biāo)——論證評(píng)估——提交評(píng)估報(bào)告”的流程進(jìn)行。

依據(jù)法規(guī)政策性別平等評(píng)估流程，由省政府法制辦在每年年初提供當(dāng)年法規(guī)政策制定(修訂)計(jì)劃，共同研究商定需要評(píng)估審查的法規(guī)政策的范圍，確定需要評(píng)估的目標(biāo)法規(guī)政策。一般情況下，可以評(píng)估的政策法規(guī)類(lèi)型主要包括由行政部門(mén)頒布的針對(duì)某群體、某行業(yè)或某系統(tǒng)的相關(guān)法規(guī)或政策，以及各地方立法機(jī)關(guān)頒布的針對(duì)本地區(qū)或區(qū)域的法規(guī)或條例。

工作人員從評(píng)估專(zhuān)家資源庫(kù)中選擇相應(yīng)的專(zhuān)家成立評(píng)估小組，采取問(wèn)卷調(diào)查、訪談、理論研討、實(shí)證研究等方式，收集相關(guān)信息，了解性別平等的現(xiàn)實(shí)狀況。了解內(nèi)容主要包括：性別不平等的形式和表現(xiàn)；性別歧視的受害者；性別不平等的影響；不利于兩性和諧發(fā)展的因素，主要指導(dǎo)致或促成針對(duì)女性歧視的相關(guān)因素；政府以及非政府組織或人士對(duì)于性別歧視的干預(yù)及其效果。

隨后，評(píng)估小組根據(jù)目標(biāo)法規(guī)政策建立評(píng)估指標(biāo)，運(yùn)用該指標(biāo)，結(jié)合調(diào)研收集的信息，對(duì)即將制定的或正在實(shí)施中的法規(guī)政策進(jìn)行性別平等評(píng)估。具體作法是評(píng)估小組從待評(píng)估法規(guī)政策中篩選需要評(píng)估的法規(guī)政策文本，并將篩選出來(lái)的法規(guī)政策文本以全文的形式或摘要的形式進(jìn)行呈現(xiàn)，然后運(yùn)用建立的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行法規(guī)政策性別平等評(píng)估。

評(píng)估專(zhuān)家通過(guò)評(píng)估對(duì)目標(biāo)法規(guī)政策進(jìn)行論證，形成書(shū)面的評(píng)估報(bào)告，闡明所評(píng)估法規(guī)政策是否遵守性別平等原則。評(píng)估結(jié)果不同，會(huì)導(dǎo)致下一步的工作內(nèi)容有所不同。如果評(píng)估結(jié)果是“完全不符合”，就需要對(duì)法規(guī)政策違反或不符合規(guī)定的理由進(jìn)行充分說(shuō)明。如果評(píng)估結(jié)果是“部分符合”，就需要說(shuō)明認(rèn)為該法規(guī)政策不完善的原因和理由。如果評(píng)估結(jié)果是“完全符合”，就只需要說(shuō)明該法規(guī)政策與相關(guān)指標(biāo)完全符合，不需要作進(jìn)一步修改。另外，評(píng)估報(bào)告中還應(yīng)該涉及其他有用信息，具體包括：評(píng)估所使用的具體數(shù)據(jù)或相關(guān)信息；該法規(guī)政策對(duì)婦女實(shí)際狀況的積極和消極影響等。

對(duì)于評(píng)估報(bào)告，評(píng)估機(jī)構(gòu)需要將其通報(bào)給地方法規(guī)政策制定或者實(shí)施的相關(guān)單位、部門(mén)，相關(guān)單位、部門(mén)予以回應(yīng)答復(fù)，對(duì)最終采納或不采納有關(guān)建議給出充分的說(shuō)明。

值得注意的是，法規(guī)政策性別平等評(píng)估除了這種自上而下的評(píng)估流程外，還可以采用自下而上的評(píng)估流程。自下而上的評(píng)估需要收集民眾的意見(jiàn)，通過(guò)民間團(tuán)體、組織或個(gè)人提出實(shí)務(wù)案例，然后由評(píng)估專(zhuān)家進(jìn)行相關(guān)的評(píng)估，并發(fā)布評(píng)估結(jié)果及修改意見(jiàn)，有關(guān)部門(mén)對(duì)評(píng)估結(jié)果和修改意見(jiàn)進(jìn)行回應(yīng)。自下而上的法規(guī)政策性別評(píng)估可以以主題的形式開(kāi)展，如針對(duì)“家庭暴力”為主題的評(píng)估，可以對(duì)可能涉及該主題的法規(guī)政策進(jìn)行匯總，開(kāi)展討論。評(píng)估機(jī)構(gòu)針對(duì)評(píng)估主題，就實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題列出討論事項(xiàng)由專(zhuān)家逐條進(jìn)行討論、評(píng)估，并依據(jù)評(píng)估結(jié)果提出修改意見(jiàn)或措施。

(二)評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)

法規(guī)政策性別平等評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)是評(píng)估工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一。準(zhǔn)確、有效的評(píng)估指標(biāo)才能保證評(píng)估的準(zhǔn)確性和有效性。聯(lián)合國(guó)婦女基金會(huì)在推動(dòng)?xùn)|南亞國(guó)家的法規(guī)政策性別平等評(píng)估項(xiàng)目過(guò)程中，依據(jù)《消歧公約》設(shè)計(jì)了涉及性別暴力、政治與公共生活、教育、健康等12個(gè)方面共計(jì)230個(gè)指標(biāo)，作為各國(guó)進(jìn)行本國(guó)評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的參考②。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前中國(guó)各省的法規(guī)政策性別平等評(píng)估工作缺乏科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)，評(píng)估意見(jiàn)主觀性強(qiáng)。全國(guó)范圍內(nèi)還沒(méi)有形成一套科學(xué)可行的法規(guī)政策性別平等評(píng)估指標(biāo)，評(píng)估專(zhuān)家們?cè)趯?duì)地方性的法規(guī)政策進(jìn)行評(píng)估時(shí)，多是依據(jù)自己的專(zhuān)業(yè)背景和工作崗位，結(jié)合對(duì)性別平等的認(rèn)識(shí)對(duì)所評(píng)估的法規(guī)政策給出自己的評(píng)估意見(jiàn)，主觀性強(qiáng)，個(gè)體差異大，客觀性和科學(xué)性不足，導(dǎo)致評(píng)估意見(jiàn)在一定程度上遭到質(zhì)疑。

為避免法規(guī)政策評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)的評(píng)估意見(jiàn)主觀性較強(qiáng)、科學(xué)性不足的問(wèn)題，法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制的建構(gòu)應(yīng)該考慮評(píng)估指標(biāo)問(wèn)題，將法規(guī)政策性別平等評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)作為評(píng)估工作的環(huán)節(jié)之一。由于地方法規(guī)政策涉及的行業(yè)、領(lǐng)域和內(nèi)容十分廣泛，設(shè)立唯一的評(píng)估指標(biāo)體系可行性不大。可以在評(píng)估過(guò)程中，根據(jù)每次的具體評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估主題，由評(píng)估審查小組有針對(duì)性地設(shè)計(jì)具體評(píng)估指標(biāo)體系，作為本次評(píng)估的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，依此開(kāi)展評(píng)估工作，確保法規(guī)政策評(píng)估的客觀性和科學(xué)性。在法規(guī)政策性別平等評(píng)估過(guò)程中，可以將《憲法》和《婦女權(quán)益保障法》等國(guó)內(nèi)相關(guān)法律以及《消歧公約》等相關(guān)國(guó)際公約，作為具體法規(guī)政策性別平等評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)依據(jù)。

1.評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的原則

首先，指標(biāo)必須是合法的。合法的指標(biāo)才有可能得到直接的答案，模糊的或不合法的指標(biāo)可能會(huì)導(dǎo)致誤解或不客觀的分析和建議。因此，在進(jìn)行評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，首先確保所設(shè)計(jì)指標(biāo)是合法的，其答案具有唯一性。否則，評(píng)估工作很難進(jìn)行。

其次，指標(biāo)必須是可衡量的。將評(píng)估指標(biāo)細(xì)化會(huì)更有助于對(duì)法規(guī)政策的評(píng)估。因此，法規(guī)政策性別平等指標(biāo)最好設(shè)計(jì)成答案為“是”或“否”的形式，而不是觀點(diǎn)的論述。指標(biāo)的可衡量性要求與指標(biāo)的具體性要求具有內(nèi)在一致性，因?yàn)橐话闱闆r下指標(biāo)設(shè)計(jì)得越具體，就越容易衡量。

再次，指標(biāo)必須具有全過(guò)程性和全覆蓋性。設(shè)計(jì)指標(biāo)的目的是最終促成相關(guān)法規(guī)政策的改革，因此所設(shè)計(jì)的評(píng)估指標(biāo)除了考察現(xiàn)有法規(guī)政策是否會(huì)導(dǎo)致歧視或是否存在規(guī)定的遺漏以外，還要評(píng)估即將通過(guò)的政策法規(guī)，并在評(píng)估以后有一個(gè)反饋和整改的過(guò)程。

最后，指標(biāo)必須具有本土性和開(kāi)放性。不同國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不同，所涉及的性別問(wèn)題也有所差別。因此，性別平等評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)必須綜合考慮本國(guó)、本地區(qū)的實(shí)際情況，有針對(duì)性地進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，直接“拿來(lái)主義”是不可取的。同時(shí)因?yàn)樵u(píng)估專(zhuān)家是開(kāi)放性的，開(kāi)放性的專(zhuān)家隊(duì)伍會(huì)有不同的學(xué)科背景，所以指標(biāo)必須兼具本土性和開(kāi)放性。

2.指標(biāo)設(shè)計(jì)的步驟

(1)明確所評(píng)估法規(guī)政策的目標(biāo)及主要內(nèi)容。針對(duì)某一部法規(guī)政策實(shí)施性別評(píng)估，首先要熟悉并了解該法規(guī)政策的主要目標(biāo)和內(nèi)容，并進(jìn)行概述。通常情況下，該法規(guī)政策的主要目標(biāo)和內(nèi)容會(huì)出現(xiàn)在文本的第一條或第二條中。

(2)確認(rèn)所依據(jù)的國(guó)內(nèi)法律以及國(guó)際公約中涉及的相關(guān)規(guī)定。評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展關(guān)于某項(xiàng)法規(guī)政策性別評(píng)估時(shí)，需要認(rèn)真閱讀所依據(jù)的《憲法》和《婦女權(quán)益保障法》以及《消歧公約》等相關(guān)的國(guó)內(nèi)法和國(guó)際公約中涉及所評(píng)估領(lǐng)域的有關(guān)規(guī)定。在充分領(lǐng)會(huì)的基礎(chǔ)上，采用引文索引或者專(zhuān)題匯總的方式，將涉及的條文進(jìn)行總結(jié)整理。注意，這里通常不直接采用全文整理的形式，因?yàn)榭赡軙?huì)導(dǎo)致羅列的資料太長(zhǎng)而且內(nèi)容重復(fù)、無(wú)條理。

(3)確定相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的主要問(wèn)題及次序。接下來(lái)需要審視該領(lǐng)域內(nèi)涉及性別平等的情況和問(wèn)題，主要包括以下幾方面：研究當(dāng)前該領(lǐng)域內(nèi)性別平等的實(shí)際情況。評(píng)估機(jī)構(gòu)可以通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查法、訪談法以及文獻(xiàn)法收集數(shù)據(jù)資料，了解該領(lǐng)域內(nèi)性別平等的實(shí)施狀況、問(wèn)題與困境，重點(diǎn)了解歧視的對(duì)象，歧視的形式和表現(xiàn)，歧視的影響、導(dǎo)致性別歧視的原因或相關(guān)因素，政府以及其他組織或人士對(duì)歧視的干預(yù)等；評(píng)估機(jī)構(gòu)專(zhuān)家組通過(guò)集體討論，在所列國(guó)內(nèi)法律以及國(guó)際公約中相關(guān)條文的框架下進(jìn)一步明確該領(lǐng)域內(nèi)涉及的違背性別平等原則的一般性問(wèn)題和具體問(wèn)題，并用關(guān)鍵詞或簡(jiǎn)單語(yǔ)句將大家一致認(rèn)同并最終確定的問(wèn)題概括出來(lái)；依據(jù)問(wèn)題涉及范圍的廣度、影響的強(qiáng)度以及時(shí)間的緊迫性等條件對(duì)所列問(wèn)題進(jìn)行排序，以確定法規(guī)政策評(píng)估和干預(yù)的先后次序。

(4)確定與問(wèn)題相對(duì)應(yīng)的法規(guī)政策必備要點(diǎn)。針對(duì)所列問(wèn)題，依據(jù)所整理的國(guó)內(nèi)法律以及國(guó)際公約中的相關(guān)條款，明確所涉及的相關(guān)法規(guī)政策規(guī)定必須具備的法規(guī)政策要點(diǎn)，一個(gè)問(wèn)題可以對(duì)應(yīng)多個(gè)法規(guī)政策要點(diǎn)。

(5)確定評(píng)估指標(biāo)。性別平等法規(guī)政策評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)主要是通過(guò)將必備法規(guī)政策要點(diǎn)細(xì)化發(fā)展而來(lái)，要確保所涉及的每一個(gè)法規(guī)政策要點(diǎn)都設(shè)計(jì)了相應(yīng)的指標(biāo)。在有些情況下，一個(gè)要點(diǎn)可能會(huì)對(duì)應(yīng)若干個(gè)指標(biāo)。將要點(diǎn)設(shè)置成可以用“是”或“否”來(lái)回答的問(wèn)句。如果答案為“是”，則意味著所評(píng)估法規(guī)政策在該要點(diǎn)上符合國(guó)內(nèi)法律以及國(guó)際公約中的相關(guān)規(guī)定，滿足性別平等的法規(guī)政策要求；如果答案為“否”，則意味著所評(píng)估法規(guī)政策在該要點(diǎn)上不符合國(guó)內(nèi)法律以及國(guó)際公約中的相關(guān)規(guī)定，不能滿足性別平等的法規(guī)政策要求。為了使指標(biāo)更具體、更具可衡量性，可以在指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)增加次級(jí)指標(biāo)。次級(jí)指標(biāo)會(huì)把一個(gè)初級(jí)指標(biāo)分解為多個(gè)反映該指標(biāo)主旨的具體指標(biāo)。評(píng)估過(guò)程中，可以通過(guò)對(duì)多個(gè)次級(jí)指標(biāo)的考核來(lái)綜合反映初級(jí)指標(biāo)的實(shí)際情況。

在實(shí)際的評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)程中，所設(shè)計(jì)指標(biāo)的數(shù)量應(yīng)該合理，不宜過(guò)多，也不宜太少。在設(shè)計(jì)時(shí)可以綜合考慮以下兩個(gè)方面來(lái)決定指標(biāo)的數(shù)量。首先，需要考慮審查范圍的大小。如果是要對(duì)法規(guī)政策的性別歧視問(wèn)題進(jìn)行全面的評(píng)估，那需要的指標(biāo)數(shù)量就應(yīng)該相對(duì)較多。因?yàn)槿嬖u(píng)估可能會(huì)涉及多個(gè)主題，如果總的指標(biāo)數(shù)量不多，可能導(dǎo)致每個(gè)主題下的指標(biāo)數(shù)量更少，難以準(zhǔn)確評(píng)估具體事項(xiàng)。如果法規(guī)政策評(píng)估的重點(diǎn)僅僅是某個(gè)具體主題或方面，那指標(biāo)的總數(shù)量可以相應(yīng)減少。例如，一個(gè)全面評(píng)估如果設(shè)計(jì)100個(gè)指標(biāo)，對(duì)于每個(gè)具體方面如衛(wèi)生、教育、婚姻和家庭等，可能只有10個(gè)左右的指標(biāo)；但如果評(píng)估只針對(duì)于教育方面的問(wèn)題，那設(shè)計(jì)出50個(gè)左右的指標(biāo)就非常充足了。其次，需要考慮所評(píng)估問(wèn)題或子問(wèn)題的重要性或緊迫性。如果所評(píng)估的問(wèn)題非常重要或具有緊迫性，那指標(biāo)的設(shè)計(jì)需要更具體、更細(xì)化，反之，則指標(biāo)可以少一些。

四、法規(guī)政策性別平等評(píng)估中應(yīng)注意解決的問(wèn)題

性別平等評(píng)估重點(diǎn)關(guān)注的應(yīng)該是涉及女性或性別主題的法規(guī)政策，因?yàn)橐话阈苑ㄒ?guī)政策往往容易忽視女性的實(shí)際情況。但是，這并不意味著在法規(guī)政策評(píng)估中可以不考慮一般性法規(guī)政策。事實(shí)上，有些內(nèi)容在涉及女性或性別的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)政策中可能沒(méi)有作出相關(guān)規(guī)定，但在其他一般性法規(guī)政策中已經(jīng)有了相關(guān)規(guī)定及保護(hù)條款。

此外，在開(kāi)展地方法規(guī)政策性別平等評(píng)估工作中，應(yīng)積極爭(zhēng)取省委、省政府對(duì)評(píng)估工作的重視和支持。有必要將建立地方法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制寫(xiě)入各地區(qū)以及各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì)，將評(píng)估工作自上而下推動(dòng)；應(yīng)該從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、工作經(jīng)費(fèi)等方面給予明確的規(guī)定，確保評(píng)估工作的開(kāi)展具有可行性、有效性以及持續(xù)性。還應(yīng)該積極爭(zhēng)取各相關(guān)部門(mén)的支持與合作，尤其需要發(fā)揮婦女兒童工作委員會(huì)的作用，將法規(guī)政策性別平等評(píng)估工作納入婦女兒童工作委員會(huì)各成員單位的職責(zé)之中。

開(kāi)展地方法規(guī)政策性別平等評(píng)估，還應(yīng)該在本地積極推動(dòng)性別平等能力建設(shè)培訓(xùn)工作。在政府部門(mén)以及社會(huì)中進(jìn)行充分的動(dòng)員和宣傳，讓政府部門(mén)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、工作人員以及社會(huì)大眾了解評(píng)估的重要性，并對(duì)涉及的部門(mén)和人員進(jìn)行必要的《憲法》《婦女權(quán)益保障法》《消歧公約》知識(shí)培訓(xùn)，加強(qiáng)其性別平等意識(shí)，明確評(píng)估的目的是為了給各部門(mén)法律法規(guī)的修訂提供意見(jiàn)和建議，以促進(jìn)其工作的更好開(kāi)展。

總之，地方法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制是一個(gè)新生事物，在它的建立和推動(dòng)運(yùn)行過(guò)程中有很多值得探討和商榷的問(wèn)題，由于研究時(shí)間、研究能力等多方面的原因，本課題組的研究還存在諸多不足，需要我們繼續(xù)探討，繼續(xù)努力。

注釋:

① 參見(jiàn)《全力推進(jìn)性別平等咨詢?cè)u(píng)估機(jī)制 建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)綱要規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)》，載于《中國(guó)婦運(yùn)》2013年第1期。

② 參見(jiàn)United Nations Entity for Gender Equality and the Empowerment of Women的DoOurLawsPromoteGenderEqualityAHandbookforCEDAW-BasedLegalReviews，2007年。

[1] 全國(guó)婦聯(lián)權(quán)益部.合力推動(dòng)法律政策性別平等評(píng)估機(jī)制建設(shè)[J]，中國(guó)婦運(yùn)，2014,(6)：24-26.

(責(zé)任編輯 王 靈)

Research on the Establishment of Local Laws and Policies Evaluation Mechanism Related to Gender Equity

GUO Cui-fen, WANG Wen-jing, WU Yu-xia, LI Gui-yan

(Shandong Women’s University, Jinan 250300, China)

One of the important measures of implementing the basic national policy of gender equality is to establish evaluation agency on local laws and policies related to gender equality. Based on a large quantity of documents and wide investigation, this study puts forth some suggestions about how to establish and operate evaluation mechanism on local laws and policies in Shandong Province.

gender equity；evaluation mechanism；evaluation agency；evaluation index

2017-01-06

山東省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“山東省地方政策法規(guī)性別平等評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建”(項(xiàng)目編號(hào)：2014RKB01743) 作者簡(jiǎn)介：郭翠芬(1962—)，女，山東女子學(xué)院黨委書(shū)記，主要從事女性高等教育管理、性別平等和婦女發(fā)展研究；王文靜(1981—)，女，山東女子學(xué)院社會(huì)與法學(xué)院副教授，主要從事社會(huì)工作和社會(huì)保障研究；吳玉霞(1979—)，女，山東女子學(xué)院社會(huì)與法學(xué)院副教授，主要從事婚姻家庭法和知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究；李桂燕(1977—)，女，山東女子學(xué)院社會(huì)與法學(xué)院副教授，主要從事性別與女性教育研究。

D923.92

A

1008-6838(2017)02-0073-06