從“謀利型政府”到“服務型政府”
——新型城鎮化進程中的鄉鎮政府

游 荃

（齊魯工業大學 工商管理學院，山東 濟南 250353）

從“謀利型政府”到“服務型政府”
——新型城鎮化進程中的鄉鎮政府

游 荃

（齊魯工業大學 工商管理學院，山東 濟南 250353）

推進以人為核心的新型城鎮化已經上升為國家戰略。鄉鎮政府作為國家政權的“神經末梢”，是新型城鎮化的具體推動者。在推進新型城鎮化中，鄉鎮政府受財政狀況、壓力型體制和政府職能的影響，體現出“謀利型政府”的特點。鄉鎮政府要從“謀利型政府”向“服務型政府”轉型，就應該完善公共財政體制，健全政績考核機制，加快推進“放管服”，不斷提高公共服務水平和質量。

鄉鎮政府；謀利型政府；服務型政府；新型城鎮化

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為中心的城鎮化。這為全面推進以人為中心的城鎮化作出了頂層設計和全面部署，同時也將推進新型城鎮化上升為國家戰略。推進新型城鎮化健康發展既是擴大內需、打造中國經濟升級版的重要抓手，也是適應經濟新常態的重要舉措。一分部署，九分落實。鄉鎮政府作為國家政權的“神經末梢”，是農村的基層政權組織，直接落實黨和國家的路線、方針和政策。在推進新型城鎮化發展道路上，鄉鎮政府能否貫徹落實城鎮化的各項方針政策，遵循城鎮化發展規律，努力打造服務型政府，走出“謀利型政府”的窠臼，將在很大程度上關系到新型城鎮化目標的實現。

自從實施“分稅制”與稅費改革以來，我國鄉鎮政府的自利行為一直廣受學者的熱議。如楊善華、蘇紅認為，從80年代的財政體制改革開始，鄉鎮政權變為“謀利型政權經營者”，即鄉鎮政府為了自身的生存和資本原始積累，不是將應該承擔的行政管理事務看作自己的主業，而是將經濟活動看作自己的主業，越來越多地陷入地方經濟發展的具體活動中[1]（p25）。陳盛偉、岳書銘把鄉鎮政府稱之為“謀利性政權代理人”，認為鄉鎮政府既是國家利益的代理人，又是謀求自身利益的行動者[2]。丘海熊、徐建牛根據“政府即廠商”理論分析了政府的行為邏輯，認為財政包干、分灶吃飯的財政體制改革在給地方政府帶來壓力的同時，也刺激了地方政府謀求經濟發展以獲取較大的財政收益，地方官員成為市場取向的代理人和行動者[3]。可以說，無論是“謀利型政權經營者”“謀利性政權代理人”觀點，還是“政府即廠商”的提法，都反映出鄉鎮政府過多地從事微觀經濟管理活動,甚至以經濟主體的身份參與市場競爭，部分鄉鎮干部出現權力尋租、與民爭利行為，致使公共權力異化,嚴重影響了鄉鎮政府的公信力與執行力。

在新型城鎮化發展浪潮中，鄉鎮政府的“謀利型”特點同樣引起了許多學者的關注與探討。于建嶸教授指出，目前的當務之急是要限制各級政府特別是具有利益驅動的基層政府在征用農村土地上的權力，讓農民有能力維護自己的權益[4]。吳江認為，在傳統城鎮化進程中，地方政府在管理、提供公共產品、糾正外部性方面都出現了失誤[5]。也有學者提出，由于法律法規的不完善，政府在征地過程中出現了一些失范行為，具體表現為盲目征地、強行征地、隨意截留克扣征地補償款[6]。

總體來說，在新型城鎮化發展過程中，鄉鎮政府的“謀利型”特征直接表現在兩個方面：一是謀取經濟利益。在利益驅動下，鄉鎮政府利用手中的權力，在城鎮化進程中謀求自身經濟利益最大化，甚至不惜權力異化，謀取私利。具體來說，鄉鎮政府將土地作為破解財政緊張及債務性危機的工具，在征地過程中，“低征高賣”成為一些鄉鎮政府的生財之道。二是謀求政治利益。推進新型城鎮化已經上升為國家的發展戰略，更成為上級政府考核鄉鎮政府的重要內容。鄉鎮政府為了完成上級部門的政績考核，違背城鎮化的發展規律，急功近利，熱衷于追求城鎮化的速度與規模，創造短期政績，出現了要“土地城鎮化”而不要“人口城鎮化”的現象，企圖把推進新型城鎮化當作撈取政治資本的籌碼。從客觀上講，鄉鎮政府有效推進新型城鎮化是履行政府職責的具體體現，也有利于帶動當地經濟轉型升級，創新社會管理方式，實現治理能力現代化。然而，如果鄉鎮政府在推進新型城鎮化過程中處處謀利，偏離以人為核心的城鎮化軌道，必然阻礙城鎮化的健康發展。

那么，在城鎮化進程中鄉鎮政府出現“謀利型”特點的緣由是什么？如何讓鄉鎮政府在推進城鎮化進程中提升治理能力、打造服務型政府？本文擬對這些問題做一探討。

二、謀利型政府：新型城鎮化進程中鄉鎮政府的行為邏輯

學者張靜在分析我國鄉村基層政權的基礎上，將人民公社化制度下的鄉鎮政府概括為“政權經營者”[7]，而學者楊善華在梳理“政權經營者”這一概念的基礎上，提出了“代理型政權經營者”與“謀利型政權經營者”兩個新概念[1](p25)。在推進新型城鎮化過程中，鄉鎮政府體現出的“謀利”特點恰恰印證了“謀利型政權經營者”這一觀點。而鄉鎮政府之所以在推進新型城鎮化中出現“謀利”特點，其背后有著復雜的根源。

（一）財政壓力是導致鄉鎮政府在新型城鎮化中“謀利”的經濟因素

當前，我國多數鄉鎮政府都扛著巨大政府債務開展日常工作。“地方政府的層級越低負債規模越大，債務負擔越重。如鄉鎮基層政府債務額已超過5000億元，其中鄉鎮一級凈負債超過2300億元，村級負債則超過2500億元。”[8]造成鄉鎮政府財政困難的原因主要有兩方面：一是受分稅制及取消農業稅的影響。自從1994年分稅制改革實施以來，鄉鎮政府在各級政府博弈中處于劣勢，致使稅收分享比例較低，財政收入大幅度減少。2006年農業稅取消之后，一些農業鄉鎮喪失了非規范收入等搭便車的機會，使原本緊張的財政狀況雪上加霜，最終陷入“吃飯財政”的窘境，無力支撐鄉鎮政府的正常運轉。二是轉移支付制度不完善。“2004年，中國財政轉移支付總額約有1萬億元，其中稅收返還占40%，實際轉移支付約6000億元。在這6000億元中，專項轉移支付占57%，財力性轉移支付占43%。在財力性轉移中，一般性轉移支付不到750億元，占財力性轉移支付的29%，僅占實際轉移支付的12%。”[9]在當前的轉移支付中，專項資金占比較大，而專項資金往往由一些政府職能部門掌握,鄉鎮政府不能隨意改變資金的使用用途，導致鄉鎮政府在財政運用上缺乏自主性。面對巨大的財政壓力，鄉鎮政府開始將工作重點放在跑項目、招商引資上，甚至以經濟活動主體的身份直接參與經營性活動進行創收。隨著新型城鎮化的推進，一些鄉鎮政府迫于財政壓力，開始將目光聚焦到農村土地上，利用手中權力強行征用農村土地，改變土地使用性質，降低補償標準，隨意克扣土地補償款等。由此，土地成為鄉鎮政府擺脫財政赤字、走出政府債務性危機的重要出路。

（二）壓力型體制是導致鄉鎮政府在新型城鎮化中“謀利”的體制因素

壓力型體制是指“為了實現趕超戰略，縣對各鄉鎮和各職能部門都規定了各種任務和指標，并且還規定了硬性的考核指標，用一票否決的方式對下級施加壓力，迫使各鄉鎮和各職能部門都去拉關系，自鋪攤子，上項目，以便能夠得到上級信任，提拔重用。”[10]在這種壓力型體制作用下，上級政府為了進一步推動新型城鎮化發展，自然在政績考核中著重對鄉鎮政府城鎮化發展進行考核。具體來說，在鄉鎮政府政績考核指標體系中，往往涉及常住人口城鎮化率、戶籍人口城鎮化率、基本公共服務、基礎設施、資源環境等具體指標。在“壓力型體制”的指揮棒下，鄉鎮政府為了完成縣級政府及各職能部門的考核指標，不斷加快城鎮化發展速度與規模，有的為了謀求一時政績，出現“趕民上樓”、要“土地城鎮化”不要“人口城鎮化”和盲目攤大餅的現象，有的熱衷于打造開發區、工業園，重地上輕地下，偏好形象工程、面子工程、政績工程。這嚴重違背了城鎮化發展的規律，背離了“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念的基本要求，實質上是借發展新型城鎮化之名撈政治資本之實的“謀利性”行為。

（三）職能轉變不徹底是導致鄉鎮政府在新型城鎮化中“謀利”的行政因素

中央機構編制委員會辦公室下發的《關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》對鄉鎮政府的職能進行了清晰界定：促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧。也就是說，鄉鎮政府職能定位主要是為農民提供經濟發展、公共產品和服務等。首先，當前鄉鎮政府長期存在著事權與財權嚴重不對稱的狀況。具體來說，鄉鎮政府在財政稅收方面收入大大減少，但事權卻絲毫沒有減少。近年來，在基層政府關系上還形成了一種“事權向下集中、財權向上集中”的趨勢。“下面一根針，上面千條線”正是鄉鎮政府日常工作的真實寫照。在推進新型城鎮化過程中，鄉鎮政府在城鎮規劃、提供公共產品與服務、維護社會穩定、推動地方經濟發展方面，依然擔負著重要職責。可是，鄉鎮政府事權遠遠大于財權的狀況，嚴重制約了其職能的正常履行。其次，在推進城鎮化中，鄉鎮政府不能正確處理政府與市場、政府與社會的關系。現實中，鄉鎮政府習慣用政府這只“看得見的手”取代市場這只“看不見的手”，阻礙了市場對資源配置的決定性作用，使鄉鎮政府在城鎮化中成為“運動員”和“裁判員”。再次，在推進新型城鎮化過程中，一些鄉鎮政府計劃經濟體制色彩濃厚，社會組織創新思維欠缺，沒有充分調動企業、村民組織的積極性。鄉鎮政府職能轉變不徹底成為誘導鄉鎮政府出現謀利行為的又一重要因素。

三、服務型政府：新型城鎮化進程中鄉鎮政府的路徑選擇

黨的十八屆三中全會《決定》明確指出，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。由此可見，加快推進政府職能轉變，建設服務型政府，已經成為全面深化改革的重要內容。當前，鄉鎮機構改革雖然對鄉鎮政府職能做出明確定位，但是鄉鎮政府職能轉變遠遠沒有到位，在一些領域仍存在“越位”“缺位”“錯位”的狀況。在推進以人為核心的新型城鎮化中，鄉鎮政府要正確處理管理與服務的關系，將政府職能從微觀經濟干預轉到創新監管、優化公共服務上，正確處理好政府與市場、社會的關系，不斷提升治理能力，努力打造服務型政府，以適應新型城鎮化發展的各項要求。

（一）完善公共財政體制，破解鄉鎮財政對土地的嚴重依賴

在推進新型城鎮化發展中，鄉鎮政府財政要突破對土地的嚴重依賴。一是要明確界定縣鄉兩級政府的“事權”與“財權”。清晰劃分縣鄉兩級政府“事權”與“財權”，既是破解鄉鎮政府“事權”與“財權”不對等的關鍵，也是加快推動基層政府職能轉變的重要抓手。在推進新型城鎮化發展中，鄉鎮政府承擔著大量的公共服務職能，迫切需要有充足的財力支持工作正常運轉。在縣鄉政府職能劃分中，可以將鄉鎮政府在公共設施建設、公共秩序維護、國土資源管理、計劃生育等方面的內容納入縣級政府職能部門管理，逐漸縮小鄉鎮政府事權范圍，扭轉目前這種“事權”范圍遠遠超出財政承受力的狀況。二是上級政府要加大對鄉鎮政府的財政轉移支付力度與規模。當前上級政府的轉移支付規定過細，往往都限定了財政資金用途，致使鄉鎮政府喪失了財政支配的自主權。鑒于此，上級政府在財政轉移支付過程中應盡量減少專項轉移支付，逐漸增大一般性轉移支付的力度與規模，化解鄉鎮政府財政捉襟見肘的狀況。鄉鎮政府一旦擁有了較強的財政力量，便可以使鄉鎮政府減少對土地財政的過度依賴，減少在城鎮化過程中“謀利型”行為的發生，促進城鎮化科學發展。三是提高鄉鎮政府的財政透明度。打造服務性政府，破解鄉鎮政府財政危機，不僅要將權力運行放到陽光下，也要將財政收支狀況放到陽光下運行，做到“公權為公一絲一毫都不敢濫用，公款為民一分一厘都不敢私用”，使財政最大程度地向公共產品與公共服務職能傾斜。具體來說，在城鎮化背景下土地征用、房屋拆遷、基礎設施建設招標等領域會涉及到大量資金，因此必須保障群眾的參與權、監督權、知情權，加強對資金使用的監管，積極提升財政透明度，避免借“推動城鎮化之名”謀求“部門個人私利之實”現象的出現。

（二）健全政績考核機制，有序推進以人為核心的新型城鎮化

城鎮化有其自身的發展規律，是一個水到渠成、順勢而為的過程。政府部門在推進城鎮化發展中也要尊重規律、因勢利導、科學推進。當然，上級政府的政績考核機制也是下級政府行動的指揮棒，政績考核機制直接關系到新型城鎮化發展的狀況。建立健全政績考核機制，首先要實現政績考核主體多元化。新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，在城鎮化的發展中必須將人擺在工作的中心環節。因此，在對鄉鎮政府的政績考核中，一方面要接受來自上級政府的考核，另一方面要接受來自基層群眾的評價，尤其要傾聽“上樓”居民、失地農民、進城務工人員的意見，變單向考核為雙向考核。其次，完善鄉鎮政府考核的指標體系。推進新型城鎮化不是簡單的土地城鎮化，也不是單純地讓農民上樓，而是將城鎮化水平、基本公共服務、基礎設施、資源環境、再就業問題充分考慮其中，把各地城鎮化中歷史傳承、生態保護、經濟發展水平考慮在內，不能搞一刀切。上級政府要用科學合理的考核指標體系指引鄉鎮政府，使其在新型城鎮化的進程中依法行政、科學執政，避免出現“一任領導一個規劃”，為了追求個人政績，盲目追求城鎮化發展的速度和規模、城鎮化發展不能與資源環境相匹配、重硬件輕軟件現象的出現。

（三）切實推進“放、管、服”，重點加強鄉鎮政府在新型城鎮化中的公共服務職能

當前，協同推進簡政放權、放管結合、優化服務即“放、管、服”，已經成為深化行政管理體制改革、加快政府職能轉變的總體要求。在推進新型城鎮化進程中，鄉鎮政府要按照“放、管、服”的總體要求，努力打造服務性政府。首先，簡政放權要求縣級政府要注重權力“下放”和“放開”。在城鎮化過程中，要充分發揮市場對城鎮化發展的決定性作用，凡是鄉鎮政府能夠做并且能夠做好的一定要交給鄉鎮政府，凡是市場經濟與社會組織能夠做并且能夠做好的事情一定要交給市場和社會，正確處理好政府與市場、社會的關系。避免部分鄉鎮政府在城鎮化中出現“有利可圖搶著做，無利可圖踢皮球”的現象，或是出現政府這只“看得見的手”直接干預土地資源配置，使城鎮化發展變成謀求部門及個人利益的行為。這正是簡政放權不徹底的集中表現。其次，放管結合要求鄉鎮政府在城鎮化進程中要從“管理者”變為“服務者”，不斷創新監管理念和方式，樹立履職意識，避免出現在發展城鎮化過程中監管缺位和監管過度。再次，優化公共服務已成為鄉鎮政府在城鎮化中的一項重要職責。隨著大量農村人口市民化發展，鄉鎮政府要為城鎮化發展提供基礎社會建設、醫療衛生、教育文化等公共產品。鄉鎮政府要不斷提高公共服務水平，改進公共產品質量，履行公共服務職責。要充分發揮多元主體協同治理的重要作用，在城鎮化發展的過程中，鄉鎮政府要積極引導企業、農村經濟合作組織、行業組織等參與城鎮化建設，讓社會力量全面參與到城鎮化發展的各個領域，承擔部分管理服務職能，解決政府資金短缺問題，讓鄉鎮政府從微觀管理活動中解脫出來，集中人力、物力、財力重點解決城鎮化過程中的難點問題。

［1］楊善華，蘇紅.從“代理型政權經營者”到“謀利型政權經營者”——向市場經濟轉型背景下的鄉鎮政權[J].社會學研究，2002，（1）.

［2］陳盛偉，岳書銘.鄉鎮政府“謀利性政權代理人”行為的分析[J].中國行政管理，2006，（3）：17.

［3］丘海雄，徐建牛.市場轉型過程中地方政府角色研究書評[J].社會學研究，2004，（4）：35.

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［5］吳江.中國新型城鎮化進程中的地方政府行為研究[J].中國行政管理，2009，（3）:11.

［6］彭移風.農村土地征用過程中政府行為的失范與規范[J].農村經濟，2007，（1）:19.

［7］張靜.基層政權：鄉村制度諸問題[M].浙江人民出版社，2000.50.

［8］邸晶鑫.化解地方政府債務風險的政策選擇[J].國家行政學院學報，2010，（3）:21.

［9］張曉山.淺析“后農業稅時期”中西部地區的農村[J].改革與發展，2006，（3）:18.

［10］榮敬本.“壓力型體制”研究的回顧[J].經濟社會體制比較，2013，（6）:26.

（責任編輯：王友才）

D630

A

2095-7416（2017）03-0061-04

2017-03-06

游荃（1989-），女，山東壽光人，法學碩士，齊魯工業大學工商管理學院講師。