論地方立法精細化的正當性與實現路徑

黃文婷，黃文燕

(1.廣東外語外貿大學 法學院，廣東 廣州 510006； 2.華南師范大學 政治與行政學院，廣東 廣州 510631)

論地方立法精細化的正當性與實現路徑

黃文婷1，黃文燕2

(1.廣東外語外貿大學 法學院，廣東 廣州 510006； 2.華南師范大學 政治與行政學院，廣東 廣州 510631)

隨著中國特色社會主義法律體系的建成以及《中華人民共和國立法法》的修改，地方立法發生了巨大的變化。全國所有設區的市取得了地方立法權，地方立法開始走向精細化。但在這過程中，粗放型立法模式仍然存在，尤其在地方立法中依然較為常見。因此，通過探討地方立法精細化的正當性，有利于各級立法機關認識精細化立法的優越性從而自覺運用精細化的立法模式。同時，通過研究地方立法精細化的實現路徑，將有助于地方立法精細化的實踐。

地方立法精細化；正當性；實現路徑

地方立法作為中國特色社會主義法治體系的一個重要組成部分，在建設中國特色社會主義法治體系的總目標中，對其提出了新目標、新方向和新要求。在《立法法》修改后，擴權后的地方主體如何制定出有特色、符合地方實際需要的法律成為一個亟須解決的命題。另一方面，立法精細化作為符合地方實際立法的一種立法模式，對提高地方立法水平與法治質量、保障公民權利、促進地方發展具有重要現實意義，今后可以成為地方立法的主要形式之一。因此，研究地方立法精細化將有利于理論與目前地方立法實踐相結合，具有現實指導意義。

一、問題的提出

隨著2015年《中華人民共和國立法法》的頒布，地方立法權發生了一些變化。根據修改后的《立法法》，立法權由原來的49個設區的市下放到全國所有設區的市。截至2016年底，在新賦予地方立法權的273個設區的市、自治州、不設區的地級市中，各省、自治區已經確定可以開始制定地方性法規的已有269個，占比98.5%；2016年這些設區的市的人大常委會審議通過除地方立法條例之外的其他地方性法規共139件[1]38。地方立法已成為立法中不可忽視的重要力量。

隨著地方立法速度加快、數量增多，地方立法開始顯現出來不少問題：地方傾向于立法體例的形式完整，重形式輕內容；不以地方實際為依據，照搬上位法規定現象比較嚴重，實際依據本地的情況制定的法律較少；法律條文制定得很完美，邏輯嚴密、結構合理，但卻和實際不符；立法實踐跟不上立法計劃，有些地方立法主體經常年初頒布立法計劃，年底匆匆審議；規定內容寬泛籠統，不夠具體可操作，無相應的實施細則或者是政府部門還要另外制定細則；立法技術不高，人才儲備不夠，立法經驗不足，立法質量較低。如何解決這些問題，將會是今后研究和完善地方立法的一個重要課題。地方立法精細化是解決這些問題的一種有效途徑。所謂立法精細化，就是針對以往立法工作中存在的粗放化問題形成的以體例精簡、內容細實、質量至上為目標的立法模式[2]。作為一種全新的立法模式，立法精細化要求通過精細化的立法準備、精細化的內容選擇、精細化的程序設定、精細化的立法技術來實現立法目的正當、立法內容科學、立法程序民主和立法實施有效的目的[3]164-173。雖然立法精細化的概念提出于早前，但立法機關達成共識卻是在近幾年隨著立法質量要求的提高而逐步形成的。而在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中也提出了“推進立法精細化”。在《立法法》的修改中，也進一步完善了立法體制、明確了立法權限、健全了確保科學立法、民主立法的機制和程序，這些對立法精細化提出了更加明確的要求。因此，當前地方立法應將目光放在立法的細化和可操作上，努力朝立法精細化方向發展。

另一方面，縱觀以往的立法，就會發現，以往的立法更加注重于立法的整體性與體系建設，爭取立法能夠全方位，實現各領域的全覆蓋，從而落實有法可依。但隨著中國特色社會主義法律體系的建成，追求體系的完善不應再是立法的重點和主要方向。并且，追求立法的整體性與體系建設到目前也顯示出了一些不足，如就在以往的立法工作中，出現了立法體例大而全，數量大而質量不高，條款全面但空洞，缺乏執行性和實施性等粗放性問題。如今，經歷了數十年體系化立法后，中國開啟了立法精細化的新篇章。在立法的體系已經形成后，接下來的主要工作就是在中國特色社會主義法律體系下，更加注重立法程序具體規范、立法內容細化使其更具可操作性、立法過程中更加民主，提高立法質量和成效。

二、地方立法精細化的正當性

目前，地方都在開展立法精細化模式的探討，努力使立法朝精細化的方向發展，各地立法機關對立法精細化具有了一定的認識也達成了初步的共識。但另一方面，粗放型立法模式仍然存在，尤其在地方立法中依然較為常見[2]。在這種情況下，探討地方立法精細化的正當性是非常有必要的。只有認識到了立法精細化的重要性以及意義，才能在立法中自覺運用精細化的模式。

(一)地方立法精細化是憲法法律、立法法治要求的必然趨勢

1.地方立法精細化是實現憲法和法律要求的重要模式

《憲法》賦予地方立法權。《憲法》第3條第4款規定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的自主性、積極性的原則”；《憲法》第100條中的規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。”修訂后的《立法法》將全國所有設區的市也納入立法權中。地方立法精細化是實現《憲法》規定的發揮地方自主性、積極性原則的條件之一，也是地方根據其實際來制定地方性法規、政府規章的路徑之一。地方具有自己的情況與問題，地方立法精細化應針對地方的這些情況和問題，將立法的工作重點放在解決主要問題、主要矛盾上，根據地方具體情況來立法、調整和規范本地事務，而不是抄引上位法，片面追求體例完整，貪大求全。另一方面，《立法法》在總則的第6條中新增加了一款，具體是：“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。”這就要求立法時要避免大而空，具有可操作性。地方立法精細化就是法律要求的結果。因為以往的立法總體來說還是比較粗略，存在不少倡導性、鼓勵性的條款，比較抽象，缺乏具體性、針對性、可操作性的精細化規范。這就與《立法法》的精神不符甚至于背道而馳。而地方立法精細化則是符合《立法法》的精神，并且能夠實現《立法法》的要求。地方立法精細化具有憲法和法律上的依據，同時也是實現憲法與法律要求的重要立法模式。

2.地方立法精細化有助于提高立法水平與法治質量

改革開放之初，無法可依的問題相當突出，法制建設的任務就顯得緊迫而繁重，因此當時的主要任務就是加快立法[2]。為填補法律的空白，當時的地方立法工作形成了急用先立、有比無好、全面比具體好的工作理念。地方在這種工作理念的指導下立法，適應了經濟社會的發展，加快了法治建設的進程。但也產生了不少數量大但質量不高、抽象性原則多、條文規定較籠統的法規和規章，這在一定程度上也影響了法律的實施與法治建設。隨著中國特色社會主義法律體系的逐步形成和立法經驗的不斷積累，不少地方立法機關開始重視立法質量與實施的效果，立法工作因此從粗放型立法轉變為精細化。經過實踐證明，精細化立法是科學立法、民主立法的重要內容，能夠提高立法質量和有效保證法律法規的可操作性，同時也是提高國家法治質量與水平的必要模式。精細化立法較好地解決了體系化下法律的籠統問題，精細化立法針對問題而立法，一個條文解決一個問題、矛盾，不僅協調了法律與法律之間的沖突，并且使得法律得以更好實施，維護法律權威，促進法律高效實施，從而提高國家法治的質量與立法水平。

(二)地方立法精細化具有重要的現實意義

1.規范執法行為，防止自由裁量權的濫用，保障公民權利

地方立法精細化要求地方立法時要明確界定立法調整的對象和范圍，不能似是而非或者模糊不清；根據實際對上位法規定的授權性、原則性內容和主要制度要進行細化和調整，不一味照抄照搬；要明確執法主體的職責，不能交叉或者重復；涉及行政許可、行政審批等事項要公開透明可操作，涉及時限的規定應要求有確切時間；行政處罰的情形要細化、具體等，這一切都規范了立法、司法、執法行為。在這其中，執法行為作為與公眾生活最密切相關的一種行為，其規范與否將會直接影響公民的權利與自由。一旦法律自由裁量權大，公民的權利將會受到影響。只有執法行為被限制，自由裁量權被減少，才能保障公民權利。通過精細化立法，將執法行為規定得具體而明確，由此執法行為的依據清楚明了，從而規范執法機關的行為，這不僅防止了自由裁量權的濫用，還很好地保障了公民的權利。

2.制定出高質量、符合當地實際的地方法規，有利于地方的特色發展

由于我國是統一多層次的立法體制，地方立法權在整個立法體系中是最基層的，因此該層次的人大和政府所立的法應當更加明確、具體，更有針對性和可執行性。處于體系高層中的上位法抽象，那么基于基層而產生的下位法就應更具體，這樣才能將上位法的規范內容落實到地方，推進法律的實施。同時，省市區域范圍小、區域特征明顯，其地方性法規就要減少原則性、號召性、鼓勵性的內容，立法精細一些。這樣一是為了保證法律在本行政區域內的有效執行，樹立法律的權威；二是便于解決地方事務，發揮地方特色。地方立法精細化要求立法者意識到立法需求的差異性，進行大膽立法創新，使地方性立法工作真正符合地方發展的需要，突出地方立法特色[4]4-8，14。如注重歷史文化保護的《岳陽歷史文化名城保護條例》，進行城鄉建設與管理的《蘇州市禁止燃放煙花爆竹條例》以及涉及環境保護的《佛山市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》都是該地方人大根據地方的特色來制定并頒布的。

三、地方立法精細化的實現路徑

(一)精細化的內容選擇：精簡體例，問題引導立法、立法解決問題

地方立法精細化中首要就是政府規章、地方性法規條文內容的細化具體。這就要求地方人大立法時不必拘泥于體系，不必太過于注重形式，而是可以精簡體例、“有幾條立幾條”，改變以往的系統性、體系化立法，轉向問題引導立法、立法解決問題的精細化立法。所謂“有幾條立幾條”，是指地方立法機關在地方立法中，在不違背上位法的條件下，不照搬上位法，不片面追求體例完美，不貪大求全，而是根據本地實際，突出本地特點或者民族特色，規范和調整本地事務，最終成熟幾條定幾條[5]。過去的立法都普遍注重體例的完整，認為法律如果篇幅較短，只由十幾條，甚至是幾條構成的話就不像法，不具有法律權威。但如今，這種認識必須改正過來，因為有法可依的問題解決后，就不必再刻意追求體系的完整，而是讓問題來引導立法，讓立法來解決問題。在地方立法精細化的背景下，立法可“有幾條立幾條”，少用結構完整的常規形式。

在精簡體例、有幾條立幾條的立法中，地方立法機關需要注意的是：一是對應的上位法必須系統性掌握。地方立法首先要不抵觸上位法，避免立法違法，因此地方立法機關應對上位法規定的內容掌握清楚。二是通過調研論證，了解地方的實際情況和主要問題，然后根據該問題來立法，這既可以實施性立法，也可以創制性立法。三是立法時精簡體例，條文闡述言簡意賅、表達精確。四是審議時，有多少就審議多少。最后法規通過時，成熟幾條就定幾條。目前，經過不少設區的市的實踐，“有幾條立幾條，成熟幾條立幾條”的原則符合地方人大的立法工作實際[6]30-31。

(二)精細化的立法準備：引入第三方參與立法與立法精細化相結合

引入第三方參與立法，最開始在廣東實踐。在2013年，廣東省人大常委會先后與省內9所高校合作設立“廣東省地方立法研究評估與咨詢服務基地”。2014年，廣東省人大常委會再與省法學會、省律師協會等簽訂協議，建立“廣東省立法社會參與和評估中心”，該中心不僅受委托參與地方性法規的起草，而且常規化地為地方性法規草案征求意見稿提供意見、開展表決前的評估報告與立法后的評估工作。由此，第三方參與地方立法的“廣東模式”走向了規范化、日常化、制度化。

地方立法精細化要求精細化的立法準備，也就要求地方在立法前，對立法規劃要明確、對法律方案的內容、措施與方法的可行性的征詢意見要到位，事前評估要全面，論證要科學。只有做好萬全的立法準備，對立法的相關工作——起草、征詢意見、論證、評估等做好工作，才能保證以最低的成本、最高的效率來立精細化的法。在這過程中，引入第三方參與立法的辦法可與立法精細化相結合。法律的起草可以委托第三方起草，集專業的法律人士之智慧，針對問題對癥立法；對法律方案的征詢意見由第三方提供或委托第三方向公眾征集并篩選、匯總意見，提供較為精確的意見，因為民意的收集工作由無利益的牽連的第三方進行具有獨立性，能夠從機制上保證結果更加客觀和公正[7]215-216；立法的論證、事先評估由第三方組織更為專業，更能保證立法事項獨立客觀，因為它超然于法律法規制定與執行的公共部門之外，與法律法規沒有密切的利益關系[8]96-101。在這其中，需要注意的是，立法的這些準備：起草、意見、論證或是評估不能僅委托一個第三方的機構來進行，而是不同階段應由不同的第三方機構來協調工作。

(三)精細化的程序設定：建立爭議條款單獨表決機制

在遵循立法程序合法的基礎上，地方立法應建立爭議條款單獨表決機制。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也指出，對重要條款可以單獨表決。一直以來，我國立法的表決方式都是整體表決方式，即表決人員對一整部法進行投票，贊成、反對或棄權。但這樣事實上，會出現表決人員對部分或個別條款有爭議，又因為是對法的整體表決，從而導致無法對個別或部分條文進行表決。這樣導致的問題是，表決人員在進行投票表決時，可能對法整體滿意但對個別或部分條款不滿意，或是對法不怎么滿意但對個別或部分條款滿意，這時表決人員要面臨著放棄條款以通過整部法律，或是堅持條款從而放棄一部法律的整體通過的兩難決定。在這時個別或部分條款就與法的整體產生了矛盾。但在立法精細化的模式下，個別或部分條款的增加、修改或是減少與法的整體并不會產生太多的沖突。因為立法精細化采用的是“有幾條立幾條”，比較靈活，法的體系化要求不那么嚴格、上下條款的聯系并沒有那么緊密，增加、修改或是刪除一條或是幾條條款，不會導致整部法的太大變動。實踐中，可以首先對該法有爭議的條款進行單獨表決，如果通過了就將該條款加入法律，如果否定了就將該條款修改或是從該法中刪除，然后就整部法再次表決，這樣立法的效率、質量和水平都會大幅提升。單獨表決這一精細化的法律表決方案，體現了對立法嚴謹審慎負責的態度，更能針對實際解決地方問題。地方立法精細化，應建立爭議條款單獨表決機制。

(四)精細化的立法技術：完善立法人才隊伍的建設

地方立法精細化離不開精細化的立法技術。精細化的立法技術離不開完善的立法人才隊伍。歸根到底，地方立法精細化還是要靠立法者去推動。但從目前情況看，設區的市普遍立法隊伍弱，沒有人才儲備，開展地方立法起步困難。特別是新增加的地方立法主體,基本上都是新手上路,沒有多少立法經驗,立法能力還在形成過程中，立法精細化能力較弱。因此，加強立法人才隊伍的建設，是推進地方立法精細化的重要途徑之一。

完善立法人才隊伍的建設，首要是抓好立法核心隊伍——地方立法主體的立法技術學習，其次是可成立地方立法專家庫。地方人大、政府是立法的主體，現在立法隊伍弱，主要也是立法主體的隊伍專業知識儲備不夠，特別是新增的地方立法主體幾乎沒有立法經驗，因此要加強地方人大、政府的隊伍建設。一是從制度的層面制定和完善地方立法主體特別是法委會、法制辦的工作規則，把法委會、法制辦建設提升到制度層面。二是做好在立法方面的學習培訓。可組織專門的立法培訓班，多次組織立法人員參加全國和省的立法培訓，安排法律講座等。在這些方面，可側重向立法精細化方面學習。另一方面，聘任不同領域的專家組成智囊團，成立地方立法專家庫。地方立法專家庫既可以教授地方人大主體立法知識，也可以為立法提供專業意見。通過多種途徑，完善立法人才隊伍，提高立法精細化的技術。

四、結語

目前，我國在大力推行地方立法精細化。但由于受到數十年的體系化立法的影響，地方立法仍未擺脫追求體例的粗放型立法模式。要真正實現立法精細化，還需地方立法主體轉變思想，真正認識到精細化立法的重要性。同時，還需通過多種途徑，如問題引導立法、第三方參與立法、建立爭議條款單獨表決機制、培養立法人才等路徑來實現地方立法的精細化。一旦實現了地方的立法精細化，將會有利于實現地方發展和法治建設。

[1] 李 林，田 禾.法制藍皮書系列·法治藍皮書:中國法治發展報告No.15(2017)[M].北京：社會科學文獻出版社，2017.

[2] 李寶山.關于精細化立法的思考[N].人民代表報,2015-04-07(03).

[3] 郭 躍.論立法精細化的標準與實現路徑[J].學術界,2016(2).

[4] 曹全來.新增立法主體背景下設區的市地方立法權行使問題研究:以提高立法質量為中心[J].法制與經濟,2015(20).

[5] 曹 眾.地方立法，做好“精細化”立法[N].檢察日報,2016-04-11(05).

[6] 孔 妍.筑牢基礎 突出特色 提高地方立法精細化水平[J].山東人大工作,2016(7).

[7] 周 凱.政府績效評估導論[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

[8] 汪全勝,金玄武.論構建我國獨立第三方的立法后評估制度[J].西北師大學報(社會科學版),2009,46(5).

[責任編輯 樂 知]

2014-04-05

黃文婷(1991- )，女，廣東湛江人，廣東外語外貿大學2015級法律碩士研究生，主要從事法理學、立法學研究。

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1671-8127(2017)04-0022-04