淺析機構編制法治化的主要問題

楊伶娟

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）02-0343-01

機構編制是黨和國家的重要執政資源。機構編制管理是上層建筑領域管理的重要內容，是國家政權體系建設的重要工作，是行政體制改革的關鍵環節。黨和國家高度重視機構編制工作，出臺了一系列政策規定，對嚴格控制機構編制提出了很多具體要求。但是，從各地近年來的實際情況來看，機構編制違法違紀行為仍然沒有得到有效遏制，機構設置和編制增減的隨意性仍然比較突出，機構編制管理工作中人治現象仍然比較普遍。

一、機構編制法律體系不健全

從機構編制法制化的歷史進程來看，雖然從期建國以來，我國在推進機構編制法制化建設方面進行了諸多探索，但法制進程速度緩慢，對于機構編制立法遠遠跟不上機構編制管理的實踐。主要表現在三個方面：一是立法進程滯后。從國家層面來看，1997年8月頒布的《國務院行政機構設置和編制管理條例》到2007年2月頒布《地方各級人民政府機構編制管理條例》，兩者相距近十年。從重慶本地來看，2001年3月頒布的《重慶市人民政府行政機構設置與編制管理辦法》到2008年11月頒布的《重慶市各級人民政府機構設置和編制管理辦法》，相距近八年；2001年5月頒布的《重慶市事業單位機構編制管理辦法》距今已有十五年整，卻沒有作任何修訂。二是組織法不完備。我國專門規定某類國家機關的組成和活動原則的法律僅有《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》等少數幾部，其中對機構編制方面的規定非常之少，而且對中央政府和地方政府的職能部門沒有相應的組織法律進行規范，缺乏系統性和科學性。三是可操作性不強。已經出臺的組織法和機構編制法規政策中的條文表述于籠統和原則，剛性約束力相對較弱。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年8月第五次修正）第六十五條規定：“各廳、局、委員會、科分別設廳長、局長、主任、科長，在必要的時候可以設副職。辦公廳、辦公室設主任，在必要的時候可以設副主任。省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民政府設秘書長一人，副秘書長若干人”，[1]其中的“必要時”、“若干”等表述過于籠統，對于副職沒有限額規定，導致有些地方的部門出現1正10副的現象。總之，現行的機構編制法規政策中，原則上、一般、必要、若干、一至X名等彈性用語較多，不得、必須、一正X副等定性用語較少，缺乏強制約束力，為利益最大化留有可操作的空間。可以看時出法律修訂時的科學性、全面性和嚴謹度不夠，影響著機構編制的嚴肅性和權威性。

二、機構編制法治意識較淡薄

由于機構編制法律體系不夠健全和完善，管理方面缺乏有效的法律依據，長期以來依賴于上級政策、領導意志和主觀經驗，有較大的盲目性和隨意性。一是社會層面對機構編制的認識程度不高，一些部門片面強調自身工作的重要性和困難度，不能從全局角度出發研究解決辦法，不能從轉變工作重心、提高隊伍素質、激發工作熱情、提升工作效率上多下功夫，而是在增設機構、增加編制、提升規格等方面打算盤。二是上級部門條條干預的現象也比較突出，有把下級對應部門的機構編制，作為劃撥經費、安排項目、考核評優的依據進行干預的情況。三是個別部門的機構編制紀律觀念不強，認為擅自設些機構、超編進些人員都是為了工作，頂多算是違規，發現后及時整改也就沒事了，報有僥幸心態。四是人治現象依然比較普遍，由于沒有明確的法律依據和科學的審批標準，地方主要領導和機構編制部門責任心強的，就能嚴格把關，但也只能是討價還價、憑經驗辦事，責任心不強的，就會隨意調整，憑關系辦事，甚至因人設機構、增編制。五是機構編制信息公開程度不夠，《政府信息公開條例》實施后，對機構、職能信息的公示提出了明確規定，但對人員編制及在編人員情況公示并未提及，編制管理不透明，社會監督不到位，導致人員臃腫，甚至出現吃“空餉”的現象。這些都機構編制的法治意識得不到有效提升的必然結果。

三、部門間協調配合不夠完善

機構編制管理具有前置關口作用，涉及的部門除機構編制管理部門外，還有組織、財政、人力社保等部門。近些年，各級政府一直在要求建立健全機構編制與組織人事和財政預算等部門間的協調配合機制，機構編制部門也采取了實名制、編制卡等創新舉措，主動協調部門關系，但在具體工作中，由于法律依據不足、執紀問責不嚴等問題和部門職權、信訪穩定、信息共享等原因，仍然沒能形成完善的協調配合機制，機構編制部門孤木難撐，難以真正做到在機構編制范圍內預算經費、核發工資、辦理社保、遷移戶籍、開設帳戶、晉升職務等，協調配合機制不夠完善。

四、缺乏統一細化的科學標準

要充分發揮機構編制的使效益，克服機構編制管理的隨意性和人治化，實施標準化是必要的保障措施。近些年來，中央機構編制部門相繼出臺了教育、衛生系統的編制標準，對地方政府工作部門的設置也實行的限額管理，為推進機構編制標準化建設作出了有益探索。但這僅僅只是冰山一角，更多行業或系統的事業單位并沒有科學統一標準，導致各地在機構設置、編制核定方面有很大的盲目性和任意性，各地的機構設置和編制核定情況五花八門、參差不齊，也導致個人意志、經驗主義的管理人治方式成為主導機構編制管理工作的普遍的現象，造成機構編制難以走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

五、監督檢查職能發揮不到位

近年來，中央對機構編制監督檢查工作高度重視，出臺了一系列制度和文件，在維護機構編制管理的權威性、嚴肅性、有效性方面發揮了積極作用。但是，超編進人、擅自設立機構、違規提升規格、上級條條干預等機構編制違規違紀問題，在一些地方仍然比較突出。其原因：一是雖然機構編制監督檢查工作有章可循、有據可依，但在實際中缺乏定性、定量的可操作性，特別是受部門權責、利益關系等方面的影響，機構編制與組織人事、財政預算部門無法很好地配合，難以發揮監督檢查應用的作用。二是機構編制要服務于地方經濟社會發展，確保社會大局和諧穩定的前提下，對一些黨委政府領導決定的違規問題，機構編制部門不敢主動介入，對一些違反機構編制政策紀律的問題也只是以提醒警示、整改消化為主，執法執紀失之過軟。三是當前機構編制部門任務重、人手少，往往以重點工作的階段性、突擊性檢查為主，經常性督查少，督查內容和方式相對簡單，不能及時發現苗頭性或深層次的問題。

參考文獻

[1]《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（第五次修正）