云南省主體功能區生態補償對策探討

摘 要 云南省作為首批國家主體功能區建設示范省區，探索合理與完善的新型區域生態補償機制有重要意義。建議生態補償主要資金從5個渠道獲取：（l）從國家開征的資源稅收入中，按一定比例劃撥專項生態補償資金；（2）資源有償使用費；（3）生態懲罰性收入；（4）土地出讓金；（5）擬開征生態資源補償費。提出應增加生態補償費用財政預算投入比例，同時拓寬生態補償基金的融資渠道，推進主體功能區生態補償法律法規和制度建設，發展社會公共事業，創造生態文明的區域發展新格局等對策。

關鍵詞 云南省；主體功能區；生態補償；對策

中圖分類號：F323.22 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.10.018

知網出版網址：http：//kns.cnki.net/kcms/detail/50.1186.s.20170410.2329.003.html 網絡出版時間：2017-4-10 23：29：00

云南省作為首批國家主體功能區建設示范省區，在生態補償機制的建設過程中，按照各功能區區位特征和需要，有針對性地構建一套合理的生態保障長效機制，這是建立和完善云南主體功能區生態補償機制最有力的助推器，有利于在主體功能區框架內更好地實現生態效益最大化，維護云南省經濟社會與自然環境和諧、公平，確保可持續發展。筆者針對云南省主體功能區生態補償提出一些對策建議。

1明確主體功能區生態補償的補償責任

在我國目前的生態補償實踐中，較為常見的區域生態補償方式是上級政府參與的間接的生態補償方式，這種政府體制的生態補償模式有利有弊，需要在生態補償過程中繼續完善與發展。為了有效地促進主體功能區生態補償的實施，需建立全方位、多元化的生態補償結構體系，嘗試采用多種補償主體、多種補償方式與途徑相結合。在進行生態補償實踐中，必須明確各主體功能區內的市、縣（區）、鄉鎮作為分攤生態補償投入的主體，并平衡各個區域之間的補償責任[1]。

2建立區域間生態補償專項基金

2.1建立主體功能區生態補償基金制度的必要性

在生態系統服務上存在聯系或者矛盾的各主體功能區，往往平級的地方政府之間的利益協調較為困難，區域之間的生態補償交易活動會因產權界定、分配標準、分配原則等問題無法進行。建立主體功能區生態補償基金制度，使生態服務獲益地區的多余資金投入到維護生態環境中來，生態環境保護地區利用這些資金開展生態環保工作，將不再為維護生態環境卻得不到補償這個問題而擔憂。主體功能區生態補償基金制度，作為各區域間資金紐帶，為各方生態合作提供平臺，節約談判費用，并由第三方進行統一操作管理，保障生態補償工作的公平合理。這種區域間的合作基金制度，可以充分利用閑散資金，靈活地應用于生態服務提供區的環境保護建設中，實現各區域的利益共享與風險共擔，所有生態環境受益地區共同分擔維護生態環境的成本，共同分享良好生態系統服務所帶來的生態效益，也共同承擔生態環境治理項目建設的風險。

2.2區域生態補償基金的來源

建立有穩定資金來源的主體功能區生態補償基金，對實施生態補償政策具有重要作用，云南省主體功能區生態補償主要資金建議可從以下渠道獲取。

（l）從國家開征的資源稅收入中，按一定比例劃撥專項生態補償資金。從生態系統服務角度來看，把資源稅收入用于生態補償，是符合我國稅收性質的。云南省在生態補償機制的建設中，可以從資源稅收入中劃出一定比例，用于區域間生態補償[2]。

（2）資源有償使用費。我國正在逐步建立與健全資源有償使用制度，生態作為一項重要的資源已經得到公認，所以從資源環境有償使用費用中，擠出一塊資金專項用于生態補償，具有可操作性。

（3）生態懲罰性收入。對負的生態效應外溢所形成的價值征收的排污費用，是典型的生態懲罰性收入，生態懲罰性收入是對負生態效應的彌補，云南省早在2003年就頒布了《云南省征收排污費管理辦法》，排污費按照專項基金進行管理。因此，把這類生態懲罰性收入用于區域間生態補償領域是行得通的。

（4）土地出讓金。土地出讓金是由于土地價值級差形成的，級差地租就是區域內土地原先的生態功能在社會發展過程中逐步轉化為經濟功能而產生的土地價值差異。級差地租越高，兩個區域生態系統就越不平衡。因此，將土地出讓金收入中所體現的級差地租劃分出一部分納入統籌管理的主體功能區生態補償基金，是拓展生態補償資金來源的新嘗試。

（5）擬開征生態資源補償費。2012年，昆明市政府曾經擬開征滇池生態資源補償費，后來因費用的征收爭議較大，被云南省政府叫停。實際上，在我國其他省市（內蒙古、山西等）已經恢復了這一行政收費。云南省可從率先示范的地區汲取經驗，合理確定征收管理辦法，將各地生態資源補償費收入全部納入生態補償專項基金中統籌安排[3]。

2.3增加生態補償費用財政預算投入比例

從2006年開始，我國財政環境保護支出呈現出逐年遞增的趨勢，但環保支出結構較為單一，較多的資金投入到生態工程建設中，用于生態補償的資金較少。從目前的主體功能區生態保護實踐來看，只要能充分調動限制開發區、禁止開發區廣大農民環保的意識，并指導他們尊重自然規律進行環境保護，遭到破壞的生態系統恢復起來會比搞生態工程建設要快得多。因此，在限制開發區和禁止開發區開展環境保護應當以構建生態補償機制為支撐，生態工程建設為輔助，增加財政對生態補償的預算投入比例。

2.4拓寬生態補償基金的融資渠道

我國正處于社會經濟改革轉型的關鍵期，需要投入大量資金進行社會經濟發展，采用完全依靠政府來完成生態補償很不現實，應當積極拓寬生態補償資金的籌集渠道。比如，制定對限制、禁止開發區的財稅優惠政策，為當地提供貸款優惠，給予適當稅收減免，鼓勵參與綠色產業投資。另外，在資本市場上考慮發行云南生態補償基金彩票或中長期環保債券籌資資金，鼓勵省內環保企業上市融資，利用股票資本市場籌集生態補償資金。

3推進主體功能區生態補償法律法規和制度建設

3.1加快制定主體功能區生態補償法律法規，規范生態補償

主體功能區生態補償的法制化是使生態補償工作順利進行的重要保證。建議通過法律來明確補償責任、權利、義務以及生態補償的對象、標準、途徑等內容，對于違反規定的行為進行處罰，嚴格約束區域內破壞生態環境的行為。同時，調整領導干部考核標準，構建綠色GDP評價體系，對地方主要負責人實行生態環境考核一票否決制與責任問責制。從法律角度使主體功能區生態補償工作有章可循、有法可依[4]。

3.2推進主體功能區生態補償制度建設

3.2.1 建立主體功能區生態補償組織協調制度

主體功能區的生態補償問題涉及不同范圍和區域，極易產生地方利益與區域公共利益不一致的現象。為保證生態補償工作的順利實施，建議由云南省政府牽頭，設立專門協調組織機構來負責各主體功能區地方政府以及生態補償利益相關者的溝通、協調工作。同時機構負責建立區域生態信息資源共享平臺，制定統一補償標準與征收管理辦法并對生態補償進行監督管理，最大限度地減少生態補償引起的糾紛，實現主體功能區之間的生態合作。

3.2.2 加快生態產權制度建設，推進生態補償市場化

產權界定是進行市場交易的前提，只有建立生態產權制度，明確生態資源產品產權的歸屬，生態補償市場化步伐才會加快。要實現云南主體功能區生態補償，就應不斷完善生態資源產權制度，培育區域生態資源交易市場，使生態資源價值市場化。應積極探索市場化的區域生態補償模式，拓展生態補償市場化運作方式，構建生態服務市場交易平臺，進一步完善水權交易、排污權交易的產權制度建設，促進森林碳匯交易制度的建立[5]。

4發展社會公共事業，創造生態文明的區域發展新格局

云南省主體功能區生態補償的目標之一是實現限制開發區、禁止開發區與優化開發區、重點開發區的公共服務均等化。因此，針對落后的區域要增加資金的投入比例，改善當地人民生活，縮小貧富差距。重視區內義務教育工作，對當地勞動力實行免費職業培訓，并給予經濟補貼，提高農民轉產就業能力，搭建富裕勞動力與用人單位的供需平臺，鼓勵農村勞動力的輸出[6]。鑒于云南省禁止、限制開發區絕大多數為邊境一線和少數民族貧困人口聚居區，自然條件惡劣，經濟發展先天不足，需將它們整體納入精準扶貧序列予以資金支持，用于基礎設施建設，特別是交通網絡建設，打破地區相對封閉的發展狀態，融入云南整體經濟發展格局中來，這些都有利于促進云南主體功能區生態補償工作的順利進行。

參考文獻：

[1]傅春，周迪.建立鄱陽湖流域生態補償機制的財稅政策研究[J].生態經濟，2010（1）：151-153，158.

[2]閆偉.區域生態補償體系研究[M].北京：經濟科學出版社，2008.

[3]金波.區域生態補償機制研究[D].北京：北京林業大學，2010.

[4]丁四寶.主體功能區的生態補償研究[M].北京：科學出版社，2009.

[5]王昱，王榮成.我國區域生態補償機制下的主體功能區劃研究[J].東北師范大學學報（哲學社會科學版），2008（4）：17-21.

[6]余波.基于主體功能區的云南省生態補償機制研究[D].昆明：云南師范大學，2014.

（責任編輯：丁志祥）