新時期公安基層派出所職能定位探討

魏 琳

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

新時期公安基層派出所職能定位探討

魏 琳

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

目前，公安基層派出所的功能在逐漸完善，但治安形勢仍然嚴峻，其工作面臨多重挑戰，存在治安防范職責弱化、打擊職能被泛化、社區警務空殼虛化、服務職能偏移等問題。這些問題的存在使得派出所職能定位不準。應從以下幾個方面改進派出所的工作：明確派出所職能職責，突出其重點；實施科學考核，引導派出所工作重心歸位；理順關系，為派出所松綁減負；專業隊與派出所齊抓并舉，實現打防雙贏；修正服務范圍，最大限度釋放警力；加強指導培訓，提升民警綜合素質；落實保障激勵機制，提供發展動力。

新時期；公安基層派出所；職能定位

一、前言

2007年5月17日公安部制定的《公安派出所正規化建設規范》第1條指出：“公安派出所是市、縣公安機關的派出機構，是公安機關打擊違法犯罪、維護社會治安、服務人民群眾、保衛一方平安的基層綜合性戰斗實體。”[1]隨著經濟社會的發展和治安局勢的變化，基層派出所作為公安機關的最基層單位，為完成不同歷史時期的職責任務，更好的保護、服務人民群眾，其工作重心、職能范圍不斷調整轉變。

（一）新中國成立后公安派出所的發展概況。

從1954年到80年代初頒布的《公安派出所組織條例》與《公安派出所工作細則》，規定戶口管理為派出所主要職責，協助上級公安機關調查刑嫌和反革命嫌疑分子，沒有規定獨立的刑事偵查權。1988年公安部《關于改革城市公安派出所工作若干問題的意見》明確了公安派出所的職責，即以治安管理為中心，以戶口管理為基礎的職責，同時要偵破和協助偵破涉及轄區內發生的刑事案件。1997年“蘇州會議”提出要把公安派出所的重點調整到治安防范和管理上來，以“發案少、秩序好、社會穩定、群眾滿意”作為衡量公安派出所工作好壞的最高標準，使公安派出所真正成為公安機關治安防范和管理的主力軍。同年，“石家莊會議”明確提出刑偵部門必須承擔全部的破案責任。2002年“杭州會議”提出要全面加強派出所基層基礎工作，實施社區警務戰略，逐步推進派出所規范化建設，將派出所建成集防范、管理、打擊、服務于一體的基層綜合性戰斗實體。2007年在《派出所正規化建設規范》中明確指出派出所的職責為搜集情報信息、人口管理、治安管理、安全防范、治安案件辦理、簡易刑事案件辦理、事故預防、服務群眾等九項職責[2-3]。總之，派出所的工作職能與工作重心是與我國特定時期的社會發展狀況與治安需求相適應的。

（二）當前公安基層派出所面臨的挑戰。

當前我國正處于轉型期，社會矛盾日漸凸顯，因人民內部引發的各種矛盾糾紛持續增多，經濟的發展和交通的便利使得人口流動頻繁，社會治安整體形勢日漸嚴峻，人民維權意識不斷增強，使得人民對公安工作的期望與要求逐漸提高。公安基層派出所作為公安機關最基層的單位，它面臨著諸多問題與挑戰，比如各類考核指標、專項任務、警務、非警務活動重重疊加，事務繁雜，多個部門多頭指揮，派出所“職責不明、定位不準、方向不清”，對多項工作任務大包大攬，工作重心發生偏差，各項職責不同程度出現弱化。

為進一步厘清派出所職責任務，準確把握派出所職能定位，更有效地抓實基礎工作、抓好治安防范、做好服務管理，提升整體戰斗力和警務效能，更好地發揮維護社會治安大局平穩的基礎細胞作用，本文試結合四川XX市具體人文、地理環境，依托實地調研數據分析，發現目前派出所工作存在的問題，并提出解決對策。

二、公安派出所工作存在的問題

目前公安派出所的職責，應該按照2002年3月“杭州會議”精神，按防范、管理、打擊和服務四項職能，以2007年公安部《派出所正規化建設規范》細化的九項任務開展工作。但在實際中，各項職責都出現了不同的程度的弱化或偏差。具體表現如下：

（一）治安防范職責“弱化”。

《公安派出所正規化建設規范》規定了派出所的防范職能，即收集、掌握、報告影響社會政治穩定、治安穩定的情報信息和宣傳、發動、組織、指導群眾開展安全防范工作[1]。調研發現，大多數派出所在勤務模式慣性延續“群眾上班我上班、群眾下班我下班”的傳統模式，勤務工作被動反應，缺乏主動性，靜態特征明顯，不適應動態警務要求。巡邏防控和社區警務等基礎防范管控工作仍沒有成為派出所基本的常態的勤務方式。四級巡防體系建設尚不完善，一、二級巡防體系已較為健全，但三、四級巡防體系建設嚴重滯后，大多數派出所特別是城區派出所社會面巡邏防控處于癱瘓或半癱瘓狀態，網格化動態巡防落實不到位，群防群治組織流于形式，巡防時斷時續、若有若無，甚至長時間未開展，侵財案件高位運行，“兩搶兩盜”類警情大量增加。以XX市為例，2016年，發生搶劫、搶奪、盜竊、詐騙等多發性侵財案件立案1459件，其中以盜竊最為突出，盜竊案件又以入室盜竊、盜竊摩托車、扒竊為主，盜竊立案11992件。

（二）管理職能亟待“強化”。

《公安派出所正規化建設規范》規定了派出所的管理職能，即管理轄區內的實有人口和管理轄區內的重點行業[1]。目前，派出所對轄區內實有人口管理中問題最為突出的是流動人口管理。轄區內流動人口普遍存在滯留時間較短、文化層次偏低、人員結構復雜，采集、辦證意識不強等因素，致使派出所流動人口管控工作難度大，幾乎處于漏管失控狀態。在重點行業消防監督管理工作中，由于消防監督管理專業性、程序性極強，而公安派出所民警缺乏專業、系統的消防知識培訓，派出所也未配備消防專職人員，以致消防監督管理不專業、不到位，消防監督業務水平低。加之，公安消防機構與派出所之間缺少規范的業務指導制度和信息聯動機制，派出所消防監管工作舉步維堅。在農村道路交通管理工作中，管理力量薄弱，專職道路交通安全管理民警配備不到位，基礎保障不力也是制約派出所交通管理工作的重要因素。

（三）打擊職能被“泛化”。

《公安派出所正規化建設規范》規定了派出所的打擊職能，即辦理轄區內發生的因果關系明顯、案情簡單、一般無需專業偵查手段和跨縣、市進行偵查的刑事案件，并協助偵查部門偵破其它案件[1]。但在實際工作中派出所辦理案件的類型遠超出公安部的規定。就XX市而言，派出所現在辦理的案件眾多，包括電信詐騙案件、扒竊案件、入室盜竊、摩托車盜竊、毒品案件等需專業偵查手段或串并案的刑事案件，2012年“經偵破案會戰”后，防范涉眾型經濟案件（如非法集資、傳銷）也成為派出所職能之一。據清理，目前派出所除了搶劫、殺人、強奸等重大刑事案件沒有辦理外，其余的刑事案件都有所涉及。

（四）社區警務空殼“虛化”。

1.社區警務陣地萎縮。目前，XX市共建有社區警務室131個、農村警務室146個，實際運行社區警務室66個、農村警務室55個。個別地方的警務室被收回、擠占、閑置不用或挪作他用，工作場地流失，辦公設施老化，警務裝備落后，信息化程度不高。部分警務室長時間“門不開、燈不亮、人不在”，“有室、有警、有制度、有成效”的“四有”要求普遍落實不到位。

2.社區警務專職化程度低。社區（責任區）民警或農村駐村民警配備數量少，除部分城區派出所配備少量的專職社區民警外，鄉鎮派出所社區民警或駐村民警多數身兼數職，城區每個社區“一區一警+四名協勤保安+兩名人口協管員”的力量配備普遍不到位，城鄉社區民警專職化、專業化程度偏低。

3.社區警務“游擊化”傾向突出。據調查，大多數社區民警或農村駐村民警每周工作日下沉社區或責任區工作的時間在10小時以下，少數民警每周到社區或責任區工作的時間在10至20小時之間，每周在社區或責任區工作20小時以上的寥寥無幾。社區民警自主支配的時間少、空間小，社區警務基礎工作“陣地戰”變成了“游擊戰”，社區民警沒時間、沒精力沉下心來抓基礎工作，耕種好自己的“責任田”，社區警務工作的計劃性、穩定性、系統性較差，開展群眾工作、掌握社情民意、管理實有人口、組織安全防范、維護治安秩序等基礎工作成為社區民警的副業，社區警務基礎工作普遍荒廢，基本流于形式或難以常態化、實效化開展。

（五）服務職能“偏移”。

1.接處警數量大。目前，XX市派出所承擔了絕大多數的接處警任務。據近三年來XX市三區派出所接處警警情統計分析,2014年接處警警情量141982件，2015年接處警警情量145440件，2016年接處警警情量147110件，接處警量呈逐年上升趨勢。以XX市一個派出所為例，一天接處警少則20余件，多則70余件，部分警情處理難度大，時間要求急，民警長期超負荷值班加班，節假日無法正常休息，民警平均每周值班1.5天、加班2天。

2.群眾滿意度評判標準不合理。由于每天大量堆積的警情、城市交通擁堵、報警群眾對警情要素描述不準確等因素，制約著派出所出警快速反應，造成報警群眾不滿意。按照省公安廳的工作要求，XX市接處警工作滿意度測評作為一項考核派出所指標，但單純以群眾內心感受來評判派出所的接處警工作，間接引導派出所追求滿意度不敢放手開展接處警工作。此外，在糾紛和求助報警中，絕大部分為其他行政部門解決的事項，人民群眾大多也是撥打110報警求助，而派出所卻無權無力去妥善解決，也導致群眾對公安機關的滿意度下降。服務職能的過于泛化和行政執法的原則相抵觸。加之，XX市接警為“民警＋輔警”，且輔警居多，由于缺乏專業的公安業務知識，也無基層工作經驗，在接警過程中，出現將明顯不屬于公安機關管轄的求助事項指令派出所出警，既增加了派出所民警的工作量，也無法解決問題。

三、導致派出所職能定位不清的原因

（一）不適當的績效考核導致派出所“偏離主業”。

績效考核作為工作成效好壞的一項重要評判指標，直接關系到一個部門的工作重心。就派出所工作而言，承載的工作任務可謂是面面俱到。但防范、管理、服務等職能，由于考核中很難具體量化，評估標準難以確定，往往被虛化，而破案打擊作為實實在在的硬性指標，則更能迅速、清晰地反映工作成效，對派出所的績效考核往往以破案數、打擊數、起訴數作為評判公安派出所工作績效的主要依據，以簡單、粗暴“數字論英雄”的方式評判派出所的工作績效，這直接影響了派出所的工作重心。派出所不得不消耗大量的人力、精力、時間完成破案打擊指標，很大程度上是把基層基礎工作推向了十分困難的境地。

（二）多頭管理導致派出所“不堪重負”。

所謂“下面一根針，上面千條線”。 專業警種和派出所形成的隱形的上下級關系，把大量本應由專業警種、部門承擔的工作任務分解到派出所，各種指導意見、方案、考核指標層出不窮，甚至交叉、重疊，多頭指導和不斷的交任務、下指標、壓擔子，可以說條條線都涉及派出所。而各警種部門間考評、考核標準又各不相同，派出所在警力本就嚴重不足，打擊防范任務原本就重的情況下，只能無奈地選擇“做好表面文章”，應付各個部門的考核指導檢查，而不能真正把精力和工作重點放在深入轄區、深入群眾具體指導治安管理和防范、熟悉轄區治安狀況、解決群眾實際問題上來，背離了公安基礎工作的初衷。

（三）大量的破案打擊指標與派出所偵查專業性間“矛盾突出”。

以開展的“打侵財、治毒品、壓發案”專項工作為例，派出所承擔的各類打擊處理任務量均占到分縣局的50%，導致派出所被動承接職責范圍外的刑事案件，更嚴重的是派出所與刑偵中隊為完成自身任務，相互間形成爭搶案源、封閉案件信息等惡性競爭。而派出所由于缺乏必要的技術支撐和專業支撐，破案攻堅能力欠缺，往往是就案論案，立足于破案成果快速體現，無法也無專業手段對案件進行串并、研判和深挖，致使出現戰果流失的情況，案件偵辦不到位，破案不徹底。

（四）社會管理責任不清導致派出所管理服務的范圍“過度全面”。

多年前的一句“有困難找警察”，對公安隊伍形成了“政治綁架”，加之部分政府職能部門應急公共服務職能的缺失，大量的服務性和調解工作落在了公安派出所的頭上。通過2016年接報警情統計分析發現，警情中真正的涉案有效警情（刑事案件與治安案件）占比例僅為9%，其次是求助（45%）和民事糾紛（17%），大量非緊急服務工作在派出所警力不足、警務繁多的情況下對本該及時處理的緊急事務形成沖擊，對基層警力造成巨大的占耗，陷入了“種別人田，荒自家地”的尷尬局面。

四、對進一步明確派出所職能定位的建議

派出所工作是整個公安工作的基礎，派出所工作的強弱，直接關系到公安基層基礎建設的成敗。在動態化、信息化條件下做好派出所基層基礎建設，對于推動公安工作長遠發展具有基礎性、先導性和全局性的重要現實意義。進一步明確派出所職能定位，促進和引導派出所工作回歸本位，實實在在強化基層基礎，是加強和改進派出所工作的首要條件。

（一）明確派出所職能職責，突出其工作重點。

派出所的主要職責任務，按照《派出所正規化建設規范》中明確規定，具有搜集情報信息、人口管理、治安管理、安全防范、治安案件辦理、簡易刑事案件辦理、事故預防、服務群眾等九項職責[1]。總體目標是“發案少、秩序好、社會穩定、群眾滿意”。明確派出所職能職責，轉變對派出所“萬精油”的錯誤認識，引導派出所將工作重心和工作精力回歸到基層基礎上來，發揮派出所維護社會治安的細胞作用，以小治安確保大治安。

（二）實施科學考核，引導派出所工作重心歸位。

多頭考核，標準不一，是導致派出所中心工作偏移的重要因素，以考核論工作主次，以完成任務為工作重心，是當前派出所存在的一大問題。XX市公安局為扭轉這一現象，作出了積極探索和思考，按照公安部“四化”建設要求和《公安派出所正規化建設規范》，基于派出所職能任務，借助信息化手段，整合現有公安資源系統，搭建了公安派出所考核平臺，對公安派出所實施量化組織、量化指揮、量化調度、量化考核，提高對派出所基礎工作考核、監管水平，并以此為基礎，對派出所考核實行統一歸口。一是根據派出所職責要求，整理、量化考評指標，通過考核指標的明確，剝離超越派出所職責的任務，進一步引導派出所工作重心歸位，強化基礎防范管控和治安秩序維護；二是整合現有的公安業務系統，將派出所職能任務建立在數據收集、分析及行動能力上，建立網絡化的量化、實時化、動態化考核模式，提升績效考評的科學性、合理性、實效性。由治安部門統籌管理各部門、警種向派出所下達的工作任務和考核指標及各類單項、專項及臨時性考評指標，具體協調相關政策制定、業務指導和考核評定等工作，避免多頭考評、重復考評，盡量減少臨時性、突擊性、應急性事務對派出所中心工作的影響，讓派出所忙到點子上；三是以綜合考核論獎懲，而非單一的以破案打擊數字論英雄，形成良性的派出所激勵競爭機制，科學運用考評結果，避免出現重打擊輕防范、重防范輕打擊等一頭輕一頭重的局面。

（三）理順關系，為派出所松綁減負。

調研發現，多重的指標任務，是導致派出所工作重心偏離，工作不勘重負的主要因素。部分業務警種部門對派出所下達任務可謂達到隨心所欲，僅根據自身業務需要，單純的把派出所作為本部門分解工作任務的平臺。要進一步理順機關、專業隊和派出所間的關系，應改變單一的下達指標任務模式，加強分工協作配合。機關主要承擔對基層的服務、指導和保障職能；市、縣級公安機關應內設部門，做強做專專業隊，使其全面承擔維穩處突、破案打擊、重大活動安保執勤等任務，充分發揮專業優勢和手段優勢，扎實做好專業領域的警務工作，著力解決派出所解決不了的問題；派出所主要做好綜合性基礎工作，為整個公安工作提供支撐。這樣就形成職責明晰、關系順暢、分工協作的警務運行機制，切實為派出所松梆減負。同時，業務警種、部門不得擅自把本應由自身承擔的工作任務分解到派出所，確需分解任務的，應由派出所建設領導機構研究決定，下達目標任務與所涉及的警種、部門人員下沉和落實服務保障措施要同步到位。對于分解的指標任務，應充分考慮派出所轄區的治安狀況，派出所工作職能要求，警力多少等設定，重點突出公安基礎工作，嚴格控制指標。注重以基礎信息支撐破案打擊，對發案下降、發案量少的派出所，可引導派出所將更多資源地投入到治安防控上，以扎實的基礎工作反哺破案打擊，實現打防并重。

（四）專業隊與派出所齊抓并舉，實現打防雙贏。

應進一步明確細化派出所辦理刑事案件的范圍，建立健全派出所與專業警種辦理刑事案件分工協作機制，派出所負責對轄區內發生的因果關系明顯、案情簡單、無需專業偵查手段和跨縣區進行偵查的刑事案件辦理工作，對案情復雜、需要專業偵查手段和跨縣區進行偵查的刑事案件應交由專業警種負責。從XX市2014-2016年三年的發案統計數據分析，2014年全市立刑事案件15861件（以下數據均不含毒品和經濟犯罪案件），2015年全市立刑事案件16170件，2016年立刑事案件16832件，2015年立案比2014年上升2%，2015年比2016年立案上升4%。其中，多發性侵財類案件2014年立案14395件，占全部案件的87%；2015年立案14538件，占全部案件的87%；2016年立案14594件，占全部案件的83%。多發性侵財犯罪案件占據了全部案件的85%左右。面對逐年攀升的發案數，要更好地破大案、多破案，必須建立專業的刑偵隊伍，采取“以專制專”的策略，集中力量、集中精力、集成手段，并依托派出所基礎信息支撐，提高破案打擊能力質效。應堅持主城區和縣城由刑偵大隊直接領導的“單列式”刑警中隊建隊原則，專業化責任區刑警隊不能覆蓋的廣大農村、集鎮地區，可考慮依托中心所、支部加片區形式，建立專業辦案隊伍，負責承擔治安案件和不需要偵查手段的一般刑事案件的辦理任務，“打防控管”一肩挑、一起抓，業務工作由刑偵大隊指導。派出所和責任區刑警隊實行協作配合、捆綁考核，互為支撐，實現打擊、防范雙贏。

（五）修正服務范圍，最大限度釋放警力。

相關法律法規對公安機關執法活動范圍作出了明確規定，但是對服務范圍則較為籠統，應由當地政府牽頭，進一步做實做強110警情分流工作。應整合市政府電子政務辦12345市長熱線（含電子郵件）和市群工局市長信箱，建立與110報警平臺的平滑對接機制，并協調公安、司法、城管、工商、土地、勞動、民政、計生、衛生、信訪、供水供電供氣等職能部門成立應急聯動中心，將非緊急、非公安職能的報警推送分流至相關職能部門辦理，各司其職、各盡其責、協同配合，把社會管理服務納入社會治安綜合治理范疇，將民警的精力從非公安警情處置中解脫出來，集中精力干好公安主業。應積極與黨委政府以及其他企事業單位協調溝通，減少非警務活動，力爭實現基礎防范管控和維護轄區秩序“專一”職能，實現警力的無增長改善。

（六）加強指導培訓，提升民警綜合素質。

可制定培訓規劃，每年對派出所民警實行全員輪訓，力爭每年開展一次基層派出所民警業務比武競賽活動。可定期對派出所實際工作開展調研，了解和掌握本地派出所工作的短板弱項，圍繞派出所民警的業務需求，開展集中訓練、網上練兵、送教上門等多種形式的教育培訓，提高派出所民警職業素質和實戰能力。對于交通、消防監管等專業性較強的業務，由相關職能部門采取專業培訓與業務指導相結合等方式，納入民警業務培訓范圍，依托輪訓，現場指導、配備專職交通民警、消防文員等有效措施，著力提高派出所民警交通、消防監管業務素質和水平。

（七）落實保障激勵機制，提供發展動力。

建立健全重心下移、警力下沉、保障下傾的工作機制，著力形成人往基層走、勁往基層使、錢往基層用的鮮明導向。一是做強做實派出所建設領導機構。市、縣兩級公安機關成立由一把手任組長，各部門、警種參加的派出所建設領導機構，統籌協調解決派出所機制性、保障性問題。健全黨委定期專題研究派出所工作制度，著力解決工作遇到的新情況、新問題。健全黨委成員定點聯系和定期指導制度，加強工作監督指導，為派出所排憂解難。二是強化派出所警力保障。在警力不能實現大量增長的情況下，從內部挖掘，探索一警多能、“一村一輔警”、文員和專職交管民警、輔警制度，讓更多的民警充實到派出所執法執勤一線崗位。三是表彰獎勵與經濟待遇向基層傾斜。以派出所“一網考”為依據，市、縣兩級公安機關年度集體、個人記功獎勵時，派出所集體和民警占比至少要達到40%以上。對提供的線索和采集的信息有效服務了維護穩定、偵查破案的派出所民警或社區民警，要與偵查辦案的民警同功同獎、一案一獎、該獎即獎。應明確派出所民警每月補貼要明顯高于機關的意見。對參與重要專項行動中表現突出的，以及在重點項目評比活動中名列前茅的派出所應給予更多物質上的獎勵，進一步激勵派出所民警斗志。四是職級待遇和提拔干部向基層傾斜。堅持干部從基層出，提任縣級公安機關班子成員的，原則上應該要有派出所任職經歷。職級待遇向派出所傾斜，對符合任職條件的派出所所長和教導員，可按副科級以上職級配備。任期內榮獲國家級榮譽稱號、爭創一級派出所或連續五年保持一級派出所稱號，以及綜合考評連續三年排名第一的派出所所長，符合任職條件的，應解決正科級待遇。

五、結語

通過對實際情況的分析，針對治安防范職責弱化、打擊職能被泛化、社區警務空殼虛化、服務職能偏移等問題進行了詳細的剖析。指出勤務工作中存在被動反應，缺乏主動性、積極性相應，一、二級防體系已較為健全，但三、四級巡防體系建設嚴重滯后。在流動人口與重點行業的管理中缺乏專業性的監督管理，打擊職能過于泛化。接警面過于龐大，接警繁重，社區警務虛化、弱化。產生上述問題的根本原因可以歸結為職能定位不清，而導致職能定位不清的主要原因是績效考核的指標偏離了基層派出所的業務職能范圍，上層管理的多頭也是其中很重要的原因。因此，為更好的踐行《派出所正規化建設規范》中的九項職責，應該明確職責，修正業務范圍最大程度的釋放警力，通過考核指標積極引導派出所的工作重心，理順關系形成職責明晰、關系順暢、分工協作的警務運行機制，加強培訓指導、落實保障激勵機制，提供發展動力。

[1]公安部治安管理局.公安派出所正規化建設規范教程[M].北京：中國人民公安大學出版社，2009.

[2]郭小民.新時期改進公安派出所工作探討[J].北京警察學院學報，2015，(2)：45-50.

[3]王宏君.公安派出所工作[M].北京：中國人民公安大學出版社，2014.

Study on Function Positioning of Local Station In new period

WEI Lin

At present,the function of police stations is gradually improving,but the current public order state is still serious.The function of police station faces multiple challenges and problems,such as weakened security guard duties,generalized combat functions,empty community policing and skewed service functions,which result in its incorrect positioning.Some measures are suggested,such as clear duties,scientific evaluation and motivation system construction,etc.

new period;local police station;function positioning

D035.31

A

1674-5612（2017）03-0099-07

（責任編輯：吳良培）

2017-02-27

魏 琳，（198-），女，山東聊城人，工學碩士，四川警察學院助教，研究方向：治安學。