“治理”理念下的我國“黨政群一體式”監察體系建設

肖 勇

（樂山師范學院 四川樂山 614000）

“治理”理念下的我國“黨政群一體式”監察體系建設

肖 勇

（樂山師范學院 四川樂山 614000）

“黨政群一體式”監察體系，是指以中國共產黨紀檢機構為核心的、由黨紀監察員、政紀監察員、人大監察員、政協監察員、單位監察員等多元監察人員組成的“一元化常態派駐式”黨政紀監察委員會，即“一元主體、多元組成、分級派駐、常態監督”的監察體系。它具有權威性、一元性、多元性、法紀性、派駐性、層級性等六方面的顯著特征。在“黨政群一體式”監察體系的構建過程中應重點解決名稱、地位、職權、產生方式及實際運行模式等諸方面的問題。

治理；“黨政群一體式”監察體系；多元監督主體；常態派駐

一、什么是“黨政群一體式”監察體系

所謂“黨政群一體式”監察體系，是指以中國共產黨紀檢機構為核心的、由黨紀監察員、政紀監察員、人大監察員、政協監察員、單位監察員等多元監察人員組成的“一元化常態派駐式”黨政紀監察委員會，即“一元主體、多元組成、分級派駐、常態監督”的監察體系。它具有以下六個方面的顯著特征：

（一）權威性。

“黨政群一體式”監察體系的權威性是指監察機構在產生和運行上的一種對監察對象的威懾力。我們認為，如果說決策需要地位，執行需要權力，那么監督則需要權威，需要一種讓人畏懼的權威。監督、監察不是決策，它并不需要決策者的崇高地位來做出眾多重大決策；同樣它也不是執行，它也并不需要執行者的絕對權力來征服被執行者；但它卻需要權威，需要一種讓決策者、執行者在決策中、執行中敬畏的權威，需要一種讓決策者、執行者一旦違反黨紀、政紀、國法后其行為隨時會被大白于天下的威懾力。正因為監察機構需要這種權威，古今中外監察官員的任命權和罷免權均嚴格控制在國家最高權力掌控者手中。

（二）一元性：監察主體。

“黨政群一體式”監察體系的一元性是指一個國家的監察體系必須是統一性的一元化監察機構，而不能將監察權力分設為若干相互獨立的機構。監察機構的一元性是監察機構“權威性”的內在要求：只有一元化的監察機構才能克服多元監察機構帶來的職能交叉和監察效能低下的問題。西方發達資本主義國家的監察機構要么統一在立法機關中，如英國的各種立法委員會和瑞典的議會監察專員；要么統一在司法機關中，如美國的聯邦法院和德國的憲法法院。亞洲五小龍的香港和新加坡，則是成立專門的監察機構并隸屬于最高行政長官，如香港的廉政公署和新加坡的貪污調查局。

（三）多元性：監察人員的構成。

“黨政群一體式”監察體系的多元性是指一元化的監察機構的構成主體必須是多元化的主體，而不能把監察主體僅僅限制在特定范圍內。監察機構的多元性與一元性并不沖突，只是各自強調的重點不同。一元性強調的是監察機構的獨立性和統一性，它要求所有的監察主體都必須統一在一個權威性高、獨立性強的監察機構之中；而多元性強調的是一個統一的、獨立的監察機構的構成主體必須是多元化的，其外延越寬泛越好，它要求不同監察主體在統一監察機構中必須相互合作。事實上無論是西方國家還是當代中國，具有監察功能的主體的外延均是十分寬泛的：除專職從事監察工作的議員、法官外，非執政黨、非政府組織、新聞媒體、普通選民等均是監察主體的重要組成部分。

（四）法紀性。

“黨政群一體式”監察體系的法紀性是指作為一個國家統一的、權威性監察機構，首先必須由國家相關法律來規范其產生、組成、職權和運行；同時由于該監察體系是以中國共產黨為核心構建的，因而其產生、組成、職權和運行還要受到中國共產黨規章制度的約束。

在當代政黨政治的條件下，政黨作為政治生活的核心，其與政府、國家的關系日益密切。然而即便是作為執政黨的政黨，也不能將自己政黨的規范，如黨章、黨紀外化為整個國家的規范；相反，一個國家的法律規范對任何一個公民，包括執政黨領袖均是有約束力的。正是因為如此，西方國家的監察機構的產生、組成、職權和運行往往依靠國家的憲法或者專門法來進行規范。如瑞典、德國。應該指出的是，目前我國現行監察機構的法治性程度并不高：盡管在“雙軌制”下兩套監察機構合署辦公，但兩套監察機構的產生、組成、職權和運行并沒有由一部統一的《監察法》進行規范，而仍然是分別由黨的規范和行政法律規范進行調整，離“依憲治國”的要求相差甚遠。我們要建立的以中國共產黨為核心的一元化監察體系，其產生、組成、職權和運行首先必須將其納入憲法或者專門法的調整范圍，同時配之以執政黨規范進行調整；從而體現出其“法紀性”。

（五）派駐性。

“黨政群一體式”監察體系的派駐性是指作為監督機構，一個監察部門不能內生于某個被監督單位，其產生、組成、職權和運行不能受被監督單位控制。眾所周知，西方資本主義國家政治體制的運行基本上都遵循權力分設與相互制衡的基本原則，即便是像英國式的“議行合一”政治體制，其國家政治權力的相互制衡也體現得十分明顯。因此，監察權力雖然不屬于西方國家三種傳統權力中的一種獨立權力，但它肯定歸屬于三種傳統權力中的一種，一般以歸屬于立法權和司法權較為普遍。因此，西方國家的監察權力從形成的那一天起，就自然對其他政治權力形成強大的威懾力。

而在當代中國，一方面我們的政治體制是“議行合一”的；另一方面作為唯一合法執政黨的中國共產黨的領導又是全方位的領導，因而當代中國政治權力的相互制衡基本上是不存在的，反而強調得更多的是權力運行的統一性。在“黨政群一體式”監察體系下，一方面國家監察權統一在執政黨手中；而另一方面各個國家機關、企事業單位、社會團體、軍隊中仍然有黨的監督組織和行政監察機構存在。因此，在目前的“雙軌制”監察體系下，出現了兩套監察機構：一是“單位內置式”監察機構；二是上級監察機構對派駐單位的巡視監察機構。其中的“單位內置式”監察機構地位十分尷尬：一方面它要受本單位黨委或黨組的領導，缺乏權威性；另一方面要受上級監察機構領導，特別是在巡視組派駐時獨立性較差，基本上屬于配角角色。因此，“黨政群一體式”監察體系的派駐性就要求改變“單位內置式”監察機構的這種無權威性和配角性狀態，將之改變成為“常態派駐性”監察機構，以提升其權威性和獨立性。

（六）層級性。

“黨政群一體式”監察體系的層級性是指“派駐性”巡視監察機構的設置不要全部由一級監察機構來實施，而是要通過不同層級的監察機構來實施，從而保障“派駐性”監察工作的高效性和合理性。

值得指出的是，在“派駐性”監察模式下，法治化的監察機構必須是一元化的，這就必須達到兩個要求：一是改組“單位內置式”監察機構；二是把目前的臨時性派駐機構轉變為常態性派駐機構。因此，派駐機構的派駐成本就會大幅增加：一是時間成本；二是人員成本；三是辦公成本。為了最大幅度減少這三類派駐成本，就必須改變目前的“中央一級派駐式”監察模式。根據西方國家治理中盛行的“抓大放小”治理模式，我們認為，我國的“派駐式”監察體系應實行“兩級派駐”：一是中央一級派駐；二是省一級派駐，從而體現出治理的“層級性”。

二、“黨政群一體式”監察體系的構建

（一）“黨政群一體式”監察體系的名稱。

監察機構的名稱的確是一個值得仔細斟酌的事情，在確立其具體名稱時必須考慮三個方面的因素：一是名稱必須體現出監察機構的權威性和獨立性；二是名稱必須體現出監察機構的職權和職能；三是名稱必須對不確定監察對象產生強大的威懾力。

放眼當今世界，西方發達資本主義國家、地區的一些典型監察機構的名稱均全方位符合上述三個方面的標準。如德國的憲法法院、法國的憲法委員會、英國和瑞士的議會監察專員、香港的廉政公署等等。就我國而言，建國后在監察體系名稱的確立方面一起徘徊不定。建國初的名稱為：監察委員會；改革開放后恢復；后因成立行政監察機構，即監察部、局、處，中央監察委員會又更名為中央紀律檢查委員會，簡稱“中央紀委”。1993年后黨政兩套監察機構合署辦公，辦公地在紀委，名稱一般稱為紀監委（部、局、處）。事實上“紀監委”的名稱還不能完全達到上述三個方面的要求：一是監察對象不夠清晰；二是威懾力不強，給人的感覺就像是內部紀律監督；三是職能、職權的體現不充分，十分模糊。反之倒是司法機關中設在檢察院中的“反貪局”名稱的威懾力非常高，但其職能又十分狹窄。

在“黨政群一體式”監察體系下，監察機構的名稱應該確定為“黨政紀監察委員會”：國家層面為“國家黨政紀監察委員會”；地方上分為兩個層次：一是“省（直轄市、自治區）黨政紀監察委員會”；二是“市區縣鄉黨政紀監察巡視組”、各單位“黨政紀監察巡視組”。

（二）“黨政群一體式”監察體系的地位和職權。

不可否認，“黨政紀監察委員會”的地位在目前的黨政關系下有些尷尬。但隨著國家法治建設的推進和中國共產黨黨的建設的不斷完善，以中國共產黨為核心的“黨政紀監察委員會”必將成為執政黨領導下的國家統一監察機構。

至于 “黨政紀監察委員會”的職權問題，首先我們來分析一下西方國家監察機構的職權設置：就議會監察而言，它是作為民意代表機關的議會或國會對政府施政、財政、人事等法定事項的監督檢查，包括：同意、糾正、糾舉、彈劾、審計，以及為完成這些任務所必需的質詢、視察和調查、投不信任票等事前防止，事中糾正和中止，事后懲戒和救濟等監控規程。就違憲審查制度而言，它是一種通過對法律、法令、行政法規和政府行政行為進行審查，對其是否合憲做出裁決的一種司法監察制度。就政府內行政監察而言，它的主要職責是調整和改善政府行為運行狀況。具體而言，如日本的行政監察是政府行政管理的一個組成部分，其主要職責是：其一負責推進政府行政決策，組織和運行等方面的全面改善工作；其二負責了解和聽取公民的呼聲，監督政府在行政管理過程中所發生的各類問題的改進情況；其三負責組織行政協商對話活動。美國監察長辦公室的職責主要是審計和廉政肅貪工作。具體講，每年監察長要根據各部門與外界交往的情況制定監察計劃，凡涉及到資金數額較大的項目，事先列入監察重點，另外，也根據舉報的線索進行審計和肅貪調查。對查證屬實的問題向行政長官報告，提出處理建議，由行政首長決定如何處分。

從以上英美日等發達資本主義國家監察機構的職權可以看出，其主要監察職能是政紀監察，基本不涉及黨紀監察問題，這到是和其“監察委員會”的名稱相吻合。

而2015年8月修訂的《中國共產黨巡視工作條例》，則把巡視組的職權規定為對巡視對象執行《中國共產黨章程》和其他黨內法規，遵守黨的紀律，落實黨風廉政建設主體責任和監督責任等情況進行監督。

據此，筆者認為“黨政紀監察委員會”的主要職權首先是對國家黨政機關、企事業單位、社會團體、軍隊及其工作人員的“非廉政”行為進行監督和處理；同時還要對黨員執行《中國共產黨章程》和其他黨內法規，遵守黨的紀律，落實黨風廉政建設主體責任和監督責任等情況進行監督。這里需要明確兩方面的問題：一是“黨政紀監察委員會”的監察對象。在統一的國家監察機構中，“黨政紀監察委員會”的監察對象不只是黨政機關，而且包含企事業單位、社會團體和軍隊。同時上述各機構的工作人員，黨員與非黨員、干部與群眾、國家機關工作人員與非國家機關工作人員均屬于監察對象。二是“黨政紀監察委員會”的職權。我們認為，就“黨政紀監察委員會”而言，其職權不僅是要監督國家黨政機關、企事業單位、社會團體、軍隊及其工作人員，即“監督權”；而且還應擁有對“非廉政”行為的處理權：即行政處理權和刑事處理權。如果被監察對象只承擔行政責任，那么就只進行行政處理，含黨紀、政紀處理；如果被監察對象需承擔刑事責任，則還需進行刑事立案、偵查和起訴。

（三）“黨政群一體式”監察體系的構建。

1.“黨政紀監察委員會”的產生。國家“黨政紀監察委員會”產生的前提有兩個：一是國家權力機關的合理設置；二是對執政黨執政方式的科學認識。對前者我們認為，與西方資本主義國家常見的立法權、行政權和司法權三權分立的國家權力機關設置方式不同，我國的國家權力應劃分為五大權力：決策權、監察權、立法權、行政權和司法權，前兩個方面的權力歸屬于執政黨，后三個方面的權力主要歸屬于人大，但兩者又不是絕對的分立，而是存在一定程度的融合。我們認為，作為執政黨，應重點掌握“一頭一尾”兩個重要權力：一是重大決策權；二是對國家權力的監察權；同時還要適度介入立法權。

因此，國家“黨政紀監察委員會”作為國家統一監察機構應隸屬于中共中央，其主任、副主任均由中央委員會選舉產生，必須具有中央委員身份。鑒于要樹立國家“黨政紀監察委員會”的權威性和獨立性，應改變目前中央紀委隸屬于中央政治局的傳統做法，將其變為與中共中央政治局地位平行的一個監察機構，直接受中共中央總書記的領導，其主任、副主任非經中央委員會全體會議改選或者罷免，不得變動其職位。

而省（直轄市、自治區）“黨政紀監察委員會”的主任、副主任的產生方法也應改變目前主要由中央紀委提名的方法，把權力交給省（直轄市、自治區）黨的全體委員會選舉產生，但國家“黨政紀監察委員會”主任有否決權，其在產生后受國家“黨政紀監察委員會”和省（直轄市、自治區）黨的全體委員會的雙重領導，非經雙方共同罷免不得變動其職位，但其必須具有省（直轄市、自治區）黨的全體委員會委員身份。

2.“黨政紀監察委員會”成員的產生。除了主任、副主任外，“黨政紀監察委員會”還應有其他“五大員”：一是黨紀監察員；二是政紀監察員；三是檢察監察員；四是人大監察員；五是政協監察員。這“五大員”根據目前我國的實際情況可分為專職和兼職監察員兩大類：其中的黨紀監察員、政紀監察員和檢察監察員為專職監察員；人大監察員和政協監察員為兼職監察員。但隨著我國政治體制改革的深入，這兩部分監察員也將逐步轉變為專職監察員。人大監察員和政協監察員應在同級人大、政協全會中選舉產生，其候選人必須為非領導干部。而黨紀監察員、政紀監察員和檢察監察員可通過專職崗位公務員資格考試錄用，并分別附加黨員身份、文化程度和相關專業及司法考試資質等條件，以體現“黨政紀監察委員會”的權威性和專業性。專兼職監察員均有一定聘期，一般以5年為限期，可以連續聘用。專職監察員的錄用、解聘由同級“黨政紀監察委員會”主任負責；兼職監察員的選拔由同級人大、政協全委會負責，但同級“黨政紀監察委員會”主任有否決權。

三、“黨政群一體式”監察體系的運行

“黨政群一體式”監察體系的運行涉及兩方面的問題：一是“黨政紀監察委員會”的運行模式；二是“黨政紀監察巡視組”的職能履行模式。

首先我們來分析一下“黨政紀監察委員會”的運行模式。為了保證“黨政紀監察委員會”的權威性與獨立性，“黨政紀監察委員會”必須實行“派駐制”，即由“黨政紀監察委員會”向各被監察單位派駐“黨政紀監察巡視組”，同時改組現有的“單位內置式”黨政紀監察機構，即單位內的紀監委（處）。同時，在派駐層級上實行“兩級派駐”：即國家“黨政紀監察委員會”向國家一級黨、政、人大、司法、企事業單位及軍隊派駐“黨政紀監察巡視組”，同時也向省（直轄市、自治區）一級黨、政、人大、司法機關派駐“黨政紀監察巡視組”；同時由省（直轄市、自治區）“黨政紀監察委員會”向市縣鄉黨、政、人大、司法機關及省（直轄市、自治區）一級及市縣鄉一級企事業單位派駐“黨政紀監察巡視組”。

在巡視組的組成上，應由以下人員組成；組長、副組長各1名，必須具有黨員身份；黨紀監察員1名，必須具有黨員身份；政紀監察員1名；人大監察員、政協監察員、檢察監察員各1名，分別由人大代表、政協委員、檢察官擔任。考慮到目前這三類人員的缺口較大，目前可在多個相同地域內的“黨政紀監察巡視組”內同時任職。除此之外，黨政紀監察巡視組還應設立1名職工監察員，由派駐單位職工代表大會選舉產生，任期與其他監察員相同，但任期不得超過兩屆，同時同級“黨政紀監察委員會”有否決權。在具體運行時，各黨政紀監察巡視組實行組長負責制，組長直接向同級“黨政紀監察委員會”主任負責。

其次是“黨政紀監察巡視組”的職能履行模式。2015年8月修訂的《中國共產黨巡視工作條例》中對巡視組的工作方式規定了專題匯報，個別談話，受理來信、來電、來訪，抽查核實、詢問、調閱、復制有關資料，召開座談會，列席有關會議，民主測評、問卷調查，專項檢查，提請有關單位予以協助等10多種具體形式。

事實上“黨政紀監察巡視組”的職能履行模式包括兩個部分；一是日常監察模式；二是貪腐案件處理模式。

就日常監察模式而言，“黨政紀監察巡視組”主要有三種監察運行模式：一是會議監察，即黨政紀監察巡視組可派若干成員出席派駐單位的各級、各種會議，他們雖然沒有獨立決定權，但卻享有知情權和問詢權，但不能干涉派駐單位的正常工作；二是舉報監察，即接受與派駐單位有關的廉政問題的實名舉報，進行無形監察，但不能接受匿名舉報，以免重復“文革”的錯誤；三是走訪監察，即黨政紀監察巡視組可走訪派駐單位各級組織和所有人員，了解派駐單位的廉政情況。

就貪腐案件處理模式而言，“黨政紀監察巡視組”的處理權涉及兩類：一是黨政紀處理權，即對于派駐單位和人員出現的不構成犯罪的貪腐案件，可由“黨政紀監察巡視組”調查后做出對相關人員的黨政紀方面的初步處理意見，并上報同級“黨政紀監察委員會”，同級“黨政紀監察委員會”審核后報同級黨組織審批后下達處理意見；二是刑事處理權。目前的模式一般是移送反貪局提起公訴，但在“黨政群一體式”監察體系下，反貪局應撤消并將其人員合并至“黨政紀監察委員會”。但鑒于刑事責任的特殊性和相關法律的權威性、專業性，應在兩級“黨政紀監察委員會”中設立“刑事犯罪調查公訴組”，其人員全部由有司法資格的獨立檢察官組成，專門負責在“黨政紀監察巡視組”初步調查的基礎上對涉嫌構成犯罪的相關人員進行立案偵查并提起公訴。這樣可以大大節約監察成本，不必像過去那樣還要移送給同級反貪局進行立案偵查并提起公訴。但在實際運行中一定要注意：其職權僅僅是立案偵查權和公訴權，而沒有審判權。同時鑒于目前我國貪腐案件高居不下的嚴峻局面，建議在今后巡回法院的建設中，設立專門審理貪腐案件的“廉政法庭”，從而充分實現“黨政紀監察巡視組”的刑事處理權。

總之，我國國家“黨政紀監察委員會”的建立及“黨政紀監察巡視組”的運行，必將大大改善目前我國多重監察機構交叉、重疊運行的混亂局面及臨時性巡視所帶來的監察效能低下等一系列問題，大力提升一元化監察機構——“黨政紀監察委員會”的監察形象，從而形成黨政主導、全民參與監察的監察新氣象，極力遏制各種“非廉政”行為、現象及各種違反黨紀行為、現象的滋生，最終營造出我國民主政治發展的新格局。

On Construction of Party-government-mass Integrated Supervision System under Administration Idea

XIAO Yong

Party-government-mass integrated supervision system refers to the unified normal station supervisory committee which consists of supervisors from party,government departments,NPC,CPPCC and other ordinary units,with CCP discipline inspection agency as the core.Distinguishing features of the system include authority,unitary,diversity,disciplines,station and gradability.Problems such as name,status,power,producing way and actual operational mode should be focused on in construction of the system.

administration;party-government-mass integrated supervision system;multiple supervision subjects;normal station

D0

A

1674-5612（2017）03-0001-06

（責任編輯:李宗侯）

2017-02-28

肖 勇，（1964-），男，重慶江津人，樂山師范學院政法學院教授,研究方向:政治學。