上海市大型居住社區(qū)精細(xì)化治理機(jī)制研究

文 /孫榮 湯金金

上海市大型居住社區(qū)精細(xì)化治理機(jī)制研究

文 /孫榮 湯金金

隨著城市化的快速發(fā)展，城市社會(huì)治理不斷面臨新的挑戰(zhàn)。對(duì)此，黨的十八屆五中全會(huì)提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共享的社會(huì)治理格局。近年來，隨著城市更新速度的加快，在我國的一些大城市、特大城市的城市邊緣或城郊接合部出現(xiàn)了一批以保障性住房為主的大型居住社區(qū)，隨之而來的大型居住社區(qū)的治理問題逐漸凸顯。為了防止大型居住社區(qū)淪為城市的“貧民窟”，需要具體分析各個(gè)大型居住社區(qū)的特點(diǎn)，因地制宜進(jìn)行分類治理。在大型居住社區(qū)的治理方面，上海市作出了一些有益探索，提出了“鎮(zhèn)管社區(qū)”的管理模式。具體而言，上海市大型居住社區(qū)的治理需要在梳理上海市大型居住社區(qū)的特點(diǎn)及當(dāng)前社區(qū)治理概況的基礎(chǔ)上，分析上海市大型居住社區(qū)“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式的運(yùn)行現(xiàn)狀，進(jìn)而從體制機(jī)制層面系統(tǒng)提出解決上海市大型居住社區(qū)治理問題的思路和策略。

一、大型居住社區(qū)的特點(diǎn)與治理難題

（一）大型居住社區(qū)的特點(diǎn)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市政府開始置換城市用地，將市中心的住宅用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地賺取級(jí)差地租，并在城市郊區(qū)興建大體量的住宅區(qū)，將動(dòng)遷居民和原址村民安置在城市郊區(qū)的大社區(qū)，由此形成了大型居住社區(qū)。大型居住社區(qū)作為城市發(fā)展的新興產(chǎn)物，具有如下特點(diǎn)：

1.位于城市郊區(qū)，規(guī)模較大。大型居住社區(qū)是政府主導(dǎo)下新規(guī)劃建設(shè)的居住社區(qū)，多選址于中心城外圍（外環(huán)之外），基本分布于郊區(qū)新城、新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)或毗鄰新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，規(guī)劃人口規(guī)模在4萬至20萬人左右，相當(dāng)于一個(gè)小城市，單個(gè)社區(qū)占地面積大，容積率較小。由于地理位置較偏，周圍的配套設(shè)施尚不完善，交通不便，在擴(kuò)大居民居住空間的同時(shí)，也造成了生活的不便。

2.居民來源復(fù)雜，老弱群體所占比例較大。大型居住社區(qū)的住房以中低價(jià)商品房和動(dòng)遷安置房為主，居民除了原址村民外，還有動(dòng)遷居民和外地來滬工作人口。動(dòng)遷居民大多是長久在市區(qū)生活的，通過拆遷搖號(hào)搬入新社區(qū)的，原住地的便利和新社區(qū)的不便形成極大反差，極易引發(fā)這部分居民的不滿；外地來滬工作人口因?yàn)槊τ诠ぷ鳎瑳]有時(shí)間、精力和熱情參與社區(qū)事務(wù)；而原址村民則面臨從“村”到“居”的轉(zhuǎn)變，在生活習(xí)慣等方面需要一個(gè)適應(yīng)的過程，再加上其知識(shí)結(jié)構(gòu)和學(xué)歷層次較低，參與社區(qū)事務(wù)將面臨能力不足的問題。這些因素在造成大型居住社區(qū)中居民異質(zhì)性和陌生性的特點(diǎn)的同時(shí)，也加劇了居民自治工作的難度。此外，由于交通、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施的不健全，造成居民的生活不便，部分居民在市區(qū)工作，每天從郊區(qū)到市區(qū)的通勤時(shí)間過長會(huì)帶來不便，有條件的會(huì)選擇搬回市區(qū)居住，而將自己在郊區(qū)的房子空置、出租或留給家中的老年人居住，這導(dǎo)致大型居住社區(qū)中的青壯年人口流失，現(xiàn)有居民呈現(xiàn)出老年人多、弱勢群體多的特點(diǎn)，不利于社區(qū)的長期發(fā)展。

3.居委會(huì)工作人員多為上級(jí)指派，缺乏堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。當(dāng)前，在大型居住社區(qū)的居民入住之前需要成立社區(qū)居委會(huì)，與居民入住進(jìn)行對(duì)接，因而第一屆居委會(huì)無法實(shí)現(xiàn)自我選舉，通常由社區(qū)所在鎮(zhèn)、街道政府進(jìn)行委派。這類居委會(huì)的特點(diǎn)是權(quán)威性強(qiáng)，但親和力弱，和居民的關(guān)系容易被誤解為是上對(duì)下的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,因而在進(jìn)行社區(qū)動(dòng)員時(shí)可能存在號(hào)召力不強(qiáng)的問題。

（二）“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式及其存在的問題

針對(duì)大型居住社區(qū)的特點(diǎn)，上海市形成了“鎮(zhèn)管社區(qū)”的管理模式，即在鎮(zhèn)的行政框架下，對(duì)鎮(zhèn)域城鎮(zhèn)化社區(qū)采用與管理農(nóng)村社區(qū)有差別的政策與行政手段，實(shí)施符合城市化管理與服務(wù)實(shí)際的行政管理方式，參照城區(qū)街居制社區(qū)管理方式，在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)設(shè)置若干個(gè)“社區(qū)”，通過“社區(qū)”直接或間接管理鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的社會(huì)事務(wù)，為屬地居民（包括市民、農(nóng)民、流動(dòng)人口）有效提供公共服務(wù)的一種基層社會(huì)管理體制?！版?zhèn)管社區(qū)”模式通過體制創(chuàng)新，獲得了一些制度紅利，取得了一定的治理成效。隨著大型居住社區(qū)治理過程中新問題的不斷出現(xiàn)，迫切需要不斷完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”的管理模式，充實(shí)和創(chuàng)新鎮(zhèn)管社區(qū)的管理方式。在實(shí)踐中，一些地方摸索出鎮(zhèn)管社區(qū)社會(huì)治理的新模式，通過設(shè)置“中間治理層”，提高服務(wù)和管理的靈敏度，為大型居住社區(qū)的治理積累了經(jīng)驗(yàn)。

在“鎮(zhèn)管社區(qū)”的管理框架下，大型居住社區(qū)的治理還存在著一些問題，主要集中在：1.大型居住社區(qū)管理體系和機(jī)制尚不健全，在管理制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面需不斷細(xì)化、充實(shí)；2.管理思維需進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)，特別是政府，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理理念；3.財(cái)政體制不完善與財(cái)政資金短缺問題，大型居住社區(qū)的建設(shè)和管理需要大量資金支持，而現(xiàn)有的大型居住社區(qū)的財(cái)政保障體制存在缺乏可持續(xù)性、事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分需進(jìn)一步明晰等問題，需要繼續(xù)完善相關(guān)財(cái)政保障體制。

二、大型居住社區(qū)治理的思路

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建“強(qiáng)政府，大社會(huì)”的大型居住社區(qū)治理格局

以往政府包辦社會(huì)管理和服務(wù)的模式已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，尤其對(duì)于大型居住社區(qū)來說，其人口規(guī)模大、需求類型復(fù)雜，而“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式下社區(qū)管理力量薄弱，不可能滿足大型居住社區(qū)居民方方面面的需求，因此需要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)平臺(tái)型和服務(wù)型政府，通過制定相關(guān)制度機(jī)制，以規(guī)范性的方式鼓勵(lì)和吸引社會(huì)力量參與大型居住社區(qū)的治理工作。對(duì)于可以通過居民自治和社會(huì)共治解決的社區(qū)事務(wù)，政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，放權(quán)給社會(huì)力量，而對(duì)于涉及公共利益的事務(wù)，完全依靠居民自治容易形成“公共池塘”問題，造成居民搭便車的行為，此時(shí)政府要發(fā)揮其“守門人”的作用。因此，在大型居住社區(qū)的管理中，需要政府“放管結(jié)合”，構(gòu)建“強(qiáng)政府，大社會(huì)”的管理格局。

在我國，大型居住社區(qū)已有的管理經(jīng)驗(yàn)很少，而問題又廣泛存在，這對(duì)政府的管理能力提出了挑戰(zhàn)。政府部門在探索大型居住社區(qū)管理方式的同時(shí)要加強(qiáng)區(qū)域合作，以開放的態(tài)度、創(chuàng)新的思維破解“大居”管理難題。重點(diǎn)要發(fā)揮社會(huì)的力量，“智慧在民間”，通過購買機(jī)制等機(jī)制和制度方式，架起政府和社會(huì)溝通合作的橋梁。

1.研究拓展政府購買服務(wù)的范圍和內(nèi)容，完善政府購買服務(wù)制度機(jī)制。政府購買服務(wù)方式是當(dāng)前吸引社會(huì)力量參與社會(huì)治理的重要方式，通過研究制定政府購買服務(wù)的范圍，明確政府購買服務(wù)的負(fù)面清單和正面清單，充分發(fā)揮政府和社會(huì)力量的優(yōu)勢，優(yōu)化資源組合，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化。就大型居住社區(qū)的治理而言，需要明確政府購買服務(wù)的具體內(nèi)容，適合由社會(huì)組織提供的服務(wù)就由社會(huì)組織提供，同時(shí)政府要扮演好培育者、資源整合者和協(xié)調(diào)者的角色，明確政府在多元治理中“掌舵而不劃槳”的角色。采取適當(dāng)措施，培育和促進(jìn)本地區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，重視社會(huì)組織的能力建設(shè)，探索建立政府與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系。

2.政府與社會(huì)資本合作，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量。實(shí)施政府與社會(huì)資本合作的“PPP模式”，能激發(fā)企業(yè)等市場主體的投資熱情和活力，緩解政府的財(cái)政壓力，并能有效促進(jìn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“提質(zhì)增量”，有利于探索并形成政企合作的制度機(jī)制，規(guī)范政企合作行為，構(gòu)建政企合作的新局面。大型居住社區(qū)的治理應(yīng)在借鑒已有PPP運(yùn)作形式的基礎(chǔ)上，探索“在地化”的PPP運(yùn)作新形式和新內(nèi)容，以PPP機(jī)制創(chuàng)新為契機(jī)，重新整合本地資源優(yōu)勢，扶持發(fā)展一批居民亟需的、吸納就業(yè)能力強(qiáng)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)，特別是第三產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，以滿足居民日常生活需求，同時(shí)增強(qiáng)大型居住社區(qū)居民的“在地就業(yè)率”，縮短通勤時(shí)間，并繁榮區(qū)域經(jīng)濟(jì)，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)、居民和政府的多元共贏發(fā)展。

（二）調(diào)整管理思路，建立全過程的整體管理機(jī)制

大型居住社區(qū)體量較大，人口來源復(fù)雜，且因其保障性住房的定位而匯聚弱勢群體，管理難度較大。對(duì)大型居住社區(qū)的管理，不能延續(xù)傳統(tǒng)的事后管理的思想和策略，而應(yīng)提早規(guī)劃，根據(jù)社區(qū)入住人口的特點(diǎn)進(jìn)行有針對(duì)性的、以需求為導(dǎo)向的規(guī)劃，使建筑設(shè)計(jì)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)由“小區(qū)規(guī)劃”向“社區(qū)規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變。

此外，還應(yīng)建立全過程的管理機(jī)制，針對(duì)居民入住前、入住中和入住后三個(gè)階段制定系統(tǒng)性的管理機(jī)制和策略，并在實(shí)踐中不斷完善，最終形成大型居住社區(qū)治理的全過程、彈性化管理規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)市域范圍內(nèi)大型居住社區(qū)的管理工作。

具體來說，要延長管理服務(wù)前端，以居民為本位統(tǒng)籌配套設(shè)施的建設(shè)和引入。在居民入住前，乃至在大型居住社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃時(shí)就要考慮居民入住后其日常生活所涉及的就業(yè)、交通、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、娛樂休閑等模塊的配套建設(shè)和資源整合問題，并提前進(jìn)行協(xié)調(diào)，使配套設(shè)施的建設(shè)和大型居住社區(qū)的建設(shè)同步，確保居民入住時(shí)，社區(qū)生活各要素完備，以此吸引居民入住的積極性，提高社區(qū)的入住率，并以此吸引商家入駐，形成一定的商業(yè)競爭，從而提高社區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，為社區(qū)運(yùn)作營造的良性氛圍。

此外，為了建立全過程的服務(wù)管理機(jī)制，提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和居民的滿意度，在居民入住前，部分服務(wù)工作可以提前啟動(dòng)。如天津市出臺(tái)的政策提出，新建居民住宅小區(qū)要落實(shí)“三個(gè)提前”：在業(yè)主入住前，社區(qū)居民委員會(huì)提前開展工作；在業(yè)主委員會(huì)成立前，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提前開展工作；在選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)前，社區(qū)物業(yè)管理工作聯(lián)席會(huì)議提前開展工作。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)上海大型居住社區(qū)的社區(qū)管理工作具有重要借鑒價(jià)值，有利于明確工作分工和責(zé)任主體，使社區(qū)各項(xiàng)工作服務(wù)到位。目前，上海實(shí)行“鎮(zhèn)管社區(qū)”的管理模式，其中一個(gè)突出問題就是管理力量的不足。提前啟動(dòng)社區(qū)服務(wù)的相關(guān)工作，意味著提前配套設(shè)置相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行人力和物力的同步匹配，有利于加強(qiáng)上海大型居住社區(qū)管理的力量。在居民入住時(shí)，要做好入住居民的信息登記工作，建立居民服務(wù)檔案，方便進(jìn)行分類管理和服務(wù)；在居民入住后，要協(xié)助成立業(yè)主委員會(huì)等居民自治組織，并培育居民興趣小組等自治組織，開展豐富多彩的居民活動(dòng)，豐富居民生活。

2015年初，上海市委提出“重心下移，資源下沉，權(quán)力下放”，明確街道的職能定位重點(diǎn)為公共服務(wù)、公共管理和公共安全，這意味著街道、鎮(zhèn)將從行政事務(wù)中抽離出來，把更多精力放在為居民服務(wù)上，同時(shí)也意味著街道、鎮(zhèn)需要轉(zhuǎn)變管理思想，樹立全過程的管理理念，以全過程的服務(wù)機(jī)制滿足居民全方位的服務(wù)需求。

（三）完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，優(yōu)化大型居住社區(qū)細(xì)部管理機(jī)制

隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市更新速度加快，越來越多的人口涌入城郊，導(dǎo)致上海的鎮(zhèn)域規(guī)模和人口不斷擴(kuò)容，鎮(zhèn)管社區(qū)的管理模式逐漸形成了“小馬拉大車”的局面，因此，必須不斷完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理框架下的大型居住社區(qū)治理模式，優(yōu)化大型居住社區(qū)的細(xì)部管理機(jī)制，這就需要堅(jiān)持重心下移，盡可能把資源、服務(wù)和管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好地為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理。當(dāng)前，鎮(zhèn)管社區(qū)的管理模式在實(shí)踐中大體形成了“分類管理”與“統(tǒng)一管理”兩種方式。在大型居住社區(qū)的管理中，需要根據(jù)“大居”的規(guī)模等情況制定差別化的管理策略和制度，比如對(duì)人口規(guī)模比較大、轄區(qū)面積廣的大型居住社區(qū)，要加強(qiáng)網(wǎng)格化管理，根據(jù)公共管理的有效性、公共服務(wù)的可及性、居民參與便利性及面積、人口規(guī)模適度性等因素，合理劃分社區(qū)管理的基本單元，明確管理邊界，并在各社區(qū)管理的基本單元中落實(shí)公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)管理力量，發(fā)揮政府、社會(huì)、市場不同主體作用，建立健全多層次社區(qū)公共服務(wù)體系，滿足群眾多樣化服務(wù)需求。通過在社區(qū)與鎮(zhèn)之間設(shè)置若干中間機(jī)構(gòu)，具體指導(dǎo)和服務(wù)大型居住社區(qū)的社會(huì)管理工作。當(dāng)前逐步成型的“1+X”和“1+X+X”的“大居”管理方式就是對(duì)“大居”實(shí)行差別化分類管理的一種具體表現(xiàn)。

三、完善配套制度機(jī)制，促進(jìn)大型居住社區(qū)治理創(chuàng)新

（一）開源節(jié)流：破解大型居住社區(qū)治理的財(cái)政困境

上海的保障房建設(shè)采取“集中安置”的方式，來自上海各個(gè)區(qū)的動(dòng)拆遷人口被安置在郊區(qū)幾個(gè)大型居住社區(qū)內(nèi)，導(dǎo)致大型居住社區(qū)所在鎮(zhèn)的建設(shè)管理費(fèi)用陡增。整體來看，造成大型居住社區(qū)財(cái)政困境的原因主要有以下幾個(gè)方面：1.從鎮(zhèn)域范圍來看，目前“大居”的市政管理費(fèi)用、社區(qū)管理費(fèi)用、物業(yè)管理費(fèi)用補(bǔ)貼、動(dòng)遷資金再支出嚴(yán)重，導(dǎo)致大型居住社區(qū)所在鎮(zhèn)的財(cái)政資金短缺；2.由于鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的部分土地被用來作為大型居住社區(qū)的建設(shè)用地，致使一些原駐工廠搬遷，造成鎮(zhèn)域稅基減少，加劇了“大居”所在鎮(zhèn)的財(cái)政困境；3.目前面向“大居”所在鎮(zhèn)的財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目較少，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以面積而非實(shí)有人口為測算單位，支持力度不夠大。除此之外，在“大居”范圍內(nèi)還存在十分嚴(yán)重的物業(yè)管理費(fèi)用遲交欠交現(xiàn)象，致使大量“大居”物業(yè)企業(yè)虧本經(jīng)營，不得不降低管理標(biāo)準(zhǔn)。

上述問題歸根結(jié)底在于大型居住社區(qū)缺乏建設(shè)管理資金。要破解大型居住社區(qū)社會(huì)建設(shè)和管理的財(cái)政困境可以從“開源”和“節(jié)流”兩個(gè)方面著手。具體來說，“開源”即增加大型居住社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的資金來源，這方面的措施主要有：1.縱向上，加大區(qū)級(jí)層面的財(cái)政統(tǒng)籌力度，建立大型居住社區(qū)最低財(cái)力保障標(biāo)準(zhǔn)；2.橫向上，完善人口導(dǎo)出區(qū)對(duì)人口導(dǎo)入?yún)^(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高橫向補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，延長橫向補(bǔ)貼年限，并加強(qiáng)資金監(jiān)管；3.適當(dāng)吸引“體制外”的社會(huì)資本參與社會(huì)建設(shè)和管理?！肮?jié)流”即減少大型居住社區(qū)建設(shè)和發(fā)展過程中資金的無效利用和浪費(fèi)，這方面的措施主要有：1.科學(xué)合理規(guī)劃，提高大型居住社區(qū)建設(shè)和管理中的資源使用效率；2.在提供公共服務(wù)等方面引入市場機(jī)制，減輕政府財(cái)政壓力；3.鼓勵(lì)多元主體參與大型居住社區(qū)治理，搭建資源對(duì)接平臺(tái)。

（二）智慧社區(qū)：完善大型居住社區(qū)信息化管理平臺(tái)

針對(duì)當(dāng)前大型居住社區(qū)管理力量不足的問題，在探索大鎮(zhèn)析出街道并按照街道的標(biāo)準(zhǔn)配備管理力量的同時(shí)，也可在技術(shù)層面進(jìn)行有益的探索。借助互聯(lián)網(wǎng)科技，構(gòu)建“智慧社區(qū)”工程，通過建立大型居住社區(qū)信息化管理平臺(tái)，提高管理效率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題，降低管理成本。

建立信息化管理平臺(tái)需要有完善的信息化配套設(shè)施和信息化管理人才作支撐，因此,政府需要撥付專門資金用于信息化平臺(tái)建設(shè)。在信息化平臺(tái)建設(shè)方面，一些地區(qū)已經(jīng)作出有益探索，如:上海寶山區(qū)顧村馨佳園“大居”建立了網(wǎng)格化管理平臺(tái)“智聯(lián)城”，運(yùn)用數(shù)字化手段將街面管控和小區(qū)治安防范納入統(tǒng)一管理，形成“大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤、大聯(lián)防、大聯(lián)合”工作機(jī)制，實(shí)施精細(xì)化管理，而羅店鎮(zhèn)也將逐步建設(shè)“羅店大居智慧城”，包括一個(gè)“大居”社區(qū)服務(wù)信息網(wǎng)站、一個(gè)涵蓋各類社區(qū)信息的綜合數(shù)據(jù)庫，一個(gè)數(shù)字化便民服務(wù)平臺(tái)和一個(gè)移動(dòng)終端?！按缶印本用窨赏ㄟ^這些數(shù)字化平臺(tái)及時(shí)進(jìn)行生活消費(fèi)，接受社區(qū)服務(wù)；“大居”管理亦將由此與區(qū)級(jí)平臺(tái)專網(wǎng)對(duì)接，形成智能化管理系統(tǒng)。通過社區(qū)信息化管理平臺(tái)的建設(shè)可以動(dòng)態(tài)地了解居民需求，及時(shí)地為居民提供個(gè)性化服務(wù)。

（三）社區(qū)自治：建立大型居住社區(qū)自我管理機(jī)制

大型居住社區(qū)主要匯聚了外來務(wù)工人員和本地拆遷安置居民這兩類人群，居民數(shù)量較多，社會(huì)需求復(fù)雜，需要充分調(diào)動(dòng)社區(qū)自治力量的參與熱情和積極性，通過建立大型居住社區(qū)自我管理機(jī)制，培育和發(fā)動(dòng)社區(qū)自治力量。以居民需求為導(dǎo)向，健全自下而上的自治議題和自治項(xiàng)目形成機(jī)制。

居民自治機(jī)制的形成，需要政府做好以下幾方面的鋪墊：一是建立開放、民主、寬松的社區(qū)治理氛圍和機(jī)制。民主、寬松的氛圍利于激發(fā)居民參與的積極性。二是重視對(duì)權(quán)威人物（領(lǐng)袖人物）的培育和發(fā)現(xiàn)。通過舉辦豐富多彩的居民活動(dòng)，如各種興趣小組、志愿小組等，培養(yǎng)具有積極主動(dòng)和樂于奉獻(xiàn)等領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)的居民成為領(lǐng)袖人物，這些領(lǐng)袖人物將成為居民自治的重要發(fā)起力量和帶頭人；三是設(shè)立職能部門對(duì)接居民自治工作。由于目前我國的公民社會(huì)發(fā)育尚不成熟，公民意識(shí)尚未完全覺醒，要發(fā)揮居民自治在社會(huì)治理中的作用需要政府設(shè)立專門的職能部門或工作人員對(duì)接居民自治工作。此外，還應(yīng)注意發(fā)揮社會(huì)組織和企業(yè)在培育公民意識(shí)、提升公民能力中的重要作用，使居民能夠自發(fā)探索社區(qū)發(fā)展議題并開展行動(dòng)，最終使服務(wù)需求與服務(wù)供給有效匹配和對(duì)接。如由匯豐銀行出資、上海恩派公益組織發(fā)展中心策劃和執(zhí)行的“匯豐中國社區(qū)建設(shè)計(jì)劃”項(xiàng)目的目的就是吸引和倡導(dǎo)公眾參與社區(qū)建設(shè)，通過培育社區(qū)領(lǐng)袖，促進(jìn)社區(qū)自治力量的發(fā)展。在項(xiàng)目具體實(shí)施中，為切實(shí)促進(jìn)居民參與，各個(gè)試點(diǎn)社區(qū)在招標(biāo)前都開展基線調(diào)研，與居民代表共同探討社區(qū)建設(shè)的愿景、公共議題和途徑等，并以此為標(biāo)的主體開展招標(biāo)，同時(shí)鼓勵(lì)社區(qū)居民內(nèi)生的居民組織參與投標(biāo)，希望真正帶動(dòng)居民參與到社區(qū)公共事務(wù)中來。此項(xiàng)目是國內(nèi)首個(gè)在政府指導(dǎo)下由企業(yè)發(fā)起、公益性社會(huì)組織參與合作的系統(tǒng)支持社區(qū)建設(shè)的項(xiàng)目，將為政府、企業(yè)和社會(huì)組織合作進(jìn)行社區(qū)建設(shè)和治理作出有益探索。

（作者單位：同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）