黨建引領住宅小區綜合治理新探索

文/岑毅

黨建引領住宅小區綜合治理新探索

文/岑毅

在黨的十八屆三中全會提出“創新社會治理”國家戰略，上海市創新社會治理、加強基層建設和實施《上海市加強住宅小區綜合治理三年行動計劃（2015-2017）》，區域化黨建向居民區延伸的大背景下，浦東新區在上海率先開展住宅小區黨建聯建工作，它既傳承了以往浦東新區多種類型黨建聯建關注民生和發展的本質內涵，又凸顯黨建聯建工作致力于引領住宅小區綜合治理的鮮明特征，初顯黨建引領補短板、惠民生的成效。本文以2016年浦東新區建交委向市有關部門申報的56個市級住宅小區黨建聯建示范點（占全市總量的21.3%，居各區之首）為例，結合實地調研示范點的情況，就黨建引領住宅小區綜合治理路徑進行研究。

一、黨建引領住宅小區綜合治理的探索實踐路徑及成效

（一）基本路徑

在黨建引領住宅小區綜合治理機制中，居民區黨組織以住宅小區黨建聯建為載體，不僅僅是轄區內黨組織、黨員力量和資源的整合和聯動，而且被擴展為黨組織與其他多元主體（包括居委會、業委會、物業企業、社區民警、城管執法力量、駐區單位、社會組織、群眾團體、居民群眾，以及區域化黨建相關主體）之間的聯建，以黨建引領小區綜合治理方式，破解居民群眾普遍關注的突出問題，實現共同目標。

路徑之一：基層黨建在引導“四治”中起引領作用

1．居民區黨組織發揮整合統籌資源功能，在黨建聯建聚力共治中起引領作用。張江鎮高迪小區，外籍人士、外來人員多,居民流動性大，人戶分離多。居民區黨支部與居委會、業委會、物業企業“四位一體”，聚焦居民利益聯結點，多引導、多協調，解決了小區停車位改造等難題，并掛牌“無群租小區”。洋涇街道森洋居民區黨支部與洋涇物業公司黨支部、業委會黨支部，利用線下線上互聯互通，打造溝通聯絡“同心圓”，構建多元參與平臺，打造協商議事“同心圓”；整合社區資源，打造互助服務“同心圓”。

2．居民區黨組織發揮催化劑功能，在黨建聯建自治中起引領作用。滬東新村街道江南上水居民區黨總支建立物業民主管理小組，實行小區衛生包干制，還設立“流動紅旗”，推動小區、樓組民主自治管理，以自治組織和項目化運作方式，激發居民自我管理的熱情和積極性，實現了黨建在自治中的引領作用。

3．居民區黨組織發揮動員宣傳功能，在黨建聯建德治中起引領作用。東明路街道金色雅筑小區住戶新上海人居多，樓道堆物、高空拋物、流浪狗擾民等亂象時有發生。居民區黨組織運用“一核多元”模式，引導居民區黨組織在小區治理中起核心引領作用。“多元”，指居委會、業委會、物業公司、共建單位、社會組織、在職黨員、居民群眾等多元主體，加強以道德為重點的社會主義核心價值觀和文明居住行為的動員宣傳，解決了小區諸多不文明亂象，使其被評為市文明小區。

4．居民區黨組織發揮政治導向功能，在黨建聯建依法治理中起引領作用。不少黨組織依托黨建聯建覆蓋小區治理體系的平臺，聚焦提高小區物業費收繳率、業委會組建率、“群租”整治率、物業設施完好率和降低小區治安發案率等“五個率”。南匯新城鎮宜浩佳園二居民區黨支部招募小區有特長的在職黨員、退休黨員干部以及居民骨干，成立“心心相印工作室”，圍繞法律維權等議題做工作，破題率達96.3%。

路徑之二：基層黨建在協同多方聯動中起引領作用

居民區黨組織發揮牽頭的引擎功能，在黨建聯建協同多方聯動中起引領作用。陸家嘴街道東二居民區黨總支堅持每月召開一次由黨總支書記為組長，居委會主任為副組長，物業經理、業委會成員、居民代表、社工、民警參加的小區聯席會議，提高了處理小區問題的速度、質量和效率。新場鎮東城居民區黨總支、居委會、物業、業委會、居民代表等“五方”聯動，實現事先多溝通、遇事多協商、難事共解決，把小區諸多矛盾化解在萌芽狀態?；菽湘偙遍T居民區黨支部成立小區黨建聯建工作領導小組，并與彩虹物業公司簽訂黨建聯建工作協議，協同解決環境整治、綠化、治安等小區問題。

路徑之三：基層黨建在規范小區運作中起引領作用

居民區黨組織發揮聯建功能，在黨建聯建促小區規范運作中起引領作用。川沙新鎮妙境居民區黨總支部在川沙公寓小區黨建聯建中，從小區規范運作著眼，運用聯建、聯管、聯辦機制，規劃小區停車位布局。在征得每個業主同意實施規劃后，整個小區共增加停車位90多個，投入資金100多萬元，緩解了居民“停車難”問題。

路徑之四：基層黨建在服務民生中起引領作用

居民區黨組織發揮服務群眾功能，在黨建聯建惠及民生中起引領作用。周浦鎮公元新村黨總支在小區聯席會議中，探討老小區老百姓迫切需要解決的物業問題，集思廣益、群策群力，完成了老小區舊房綜合整新工程、更換電表光明工程、“六小”工程等。泥城鎮云帆苑居民區黨總支和文贏物業黨支部成立“黨建連心服務隊”，每天下午提供物業菜單式服務，月均受益者達500余人次，贏得居民點贊。基層黨建在服務民生中實現黨建引領作用。

路徑之五：基層黨建在創新小區治理制度、方法中起引領作用

1．治理制度創新。一是黨政“雙牽頭”制度創新。浦東新區率先建立黨政領導在住宅小區綜合治理中“雙牽頭”制度，實現黨建工作與住宅小區綜合治理“五同步”，即同步部署、同步落實、同步推進、同步檢查、同步考核。這為居民區黨組織與多元主體之間開展黨建聯建、自上而下的頂層設計與自下而上的基層探索相結合、加強黨建引領住宅小區綜合治理，提供了強有力的組織體系保證。

二是聯席會議制度創新。目前，在市、區、街鎮三級住宅小區綜合管理聯席會議制度的基礎上，普遍建立了由居民區黨組織牽頭，居委會、業委會、物業公司、駐區單位等共同參與的第四級住宅小區綜合管理聯席會議制度，明確聯席會議工作職責，完善日常工作制度，召開專題工作例會，及時牽頭協調解決住宅小區中的各類問題。不少住宅小區黨建聯建往往覆蓋和滲透聯席會議、專題工作例會制度平臺，增強了居民區黨組織統籌社區資源的能力，實現了黨建引領住宅小區綜合治理的內涵和外延拓展。

三是業委會“交叉任職”和黨的工作小組制度創新。一方面，由居民區黨組織牽頭，鼓勵符合條件的黨組織成員、居委會干部、黨代表、人大代表、政協委員、社區黨員、在職黨員、離退休黨員和社區工作者等骨干業主通過合法程序入選業委會，實施“交叉任職”；另一方面，在符合有三個黨員條件的業委會成立黨的工作小組，由居民區黨組織書記擔任業委會黨建指導員。業委會“交叉任職”和黨的工作小組制度創新，強化了黨建引領業委會和業主自治。

四是考核評價制度創新。浦東新區住宅小區綜合治理考核評價體系，改變了過去自上而下由上級部門“說了算”的評價制度，增加了居民群眾考核評價的比重。在由第三方機構組織的住宅小區綜合治理效果評價測評中，隨機抽取的居民占有較大比例。自下而上由居民“唱主角”的考核評價制度的創新，其實為黨建引領住宅小區綜合治理提供了廣泛的群眾基礎。

2．工作方法創新。一是民主協商法。不少居民區黨組織在住宅小區黨建聯建中，建立健全自下而上的自治議題和自治項目形成機制、自下而上的共治議題和共治項目形成機制，堅持協商民主，凡涉及居民群眾切身利益的事項，充分發揮居民區黨組織領導下居委會、業委會、物業企業、社會組織和業主居民的自治功能，以居民需求為導向，協商于民，發揮居民議事廳等平臺的作用，在各方的訴求中尋求最大公約數。

二是網上工作法。許多居民區黨組織運用“互聯網”、新媒體手段，開設小區論壇、QQ群、微博、微信公眾號等服務平臺，實施網上黨建聯建，吸引多元組織主體和居民群眾的關注。三林鎮世博家園第四居民區黨組織實施“網上工作法”，在線上，開設“四居在身邊”微信公眾號，設有線上支部、社區指南、志愿漂流等菜單，在公眾平臺上 “曬”出黨建動態、小區活動、業委會和物業動態，線上線下同步解決居民生活實際問題。

（二）初步成效

1．夯實了黨的執政基礎。黨建引領住宅小區綜合治理，通過黨建聯建搭臺唱戲，如實施業委會“交叉任職”和成立黨的工作小組。據統計，截至2016年底，浦東新區502個小區實現居民區黨組織、居委會等主體成員和業委會的“交叉任職”，占符合條件業委會總數（614個）的82%（市下達指標為50%），成立業委會黨的工作小組300個，占符合條件業委會總數的51%（市下達指標為50%），黨員骨干占有較大比例。申報的56個市住宅小區黨建聯建示范點中，業委會“交叉任職”和黨的工作小組已實現基本覆蓋。這擴大了黨的組織、工作、活動在住宅小區的覆蓋面，提升了黨在最基層的執政能力，夯實了黨的執政基礎。

2．促進了住宅小區管理良性運作。通過黨建引領住宅小區綜合治理，促進了住宅小區管理良性運作，初步形成黨建引領下，政府監管、市場主導、居民自治、社會參與“四位一體”和良性互動的格局。突出居民區黨組織領導核心作用，理順居委會、業委會和物業服務企業三者關系，提升了居民自治和社區共治意愿和能力。截至2016年底，浦東新區共成立業委會1490個，占符合成立條件的1712個住宅小區總數（1712個）的87%，相對規范運作的業委會達到1261個，占業委會總量的85%。

3．小區民生突出問題初步得到解決。通過黨建引領住宅小區綜合治理，2016年，浦東新區舊住房綜合整新超額完成36.7%，供電設施改造、二次供水改造、積水點改造、電動自行車充電設施建設分別完成11.25萬戶、600萬平方米、58處和87個，為年度計劃的103%、100%、100%和164%。三年共消除疑似危險房屋、嚴重（局部嚴重）損壞房屋等有安全隱患的區域24.88萬平方米。完成老舊電梯安全風險評估160臺，為市下達任務的133%。完成群租整治1697套，新增“群租”的整治及時率達到97.2%（市下達指標為90%），建成無群租小區432個，占新區住宅小區總數的16.2%（市下達指標為10%），全年已完成市政府簽約的涉及民生的22項目標任務。

二、黨建引領住宅小區綜合治理探索實踐特點

（一）頂層設計與基層探索的相融性

浦東新區黨建引領住宅小區綜合治理，一方面，基于黨的十八屆三中全會以來創新社會治理、加強基層建設的背景，新區按照中央和上海市委市政府要求，結合實際，進行一系列加強黨建引領住宅小區綜合治理的政策、制度的頂層設計，另一方面，居民區黨組織開展住宅小區黨建聯建，利用共治自治、協同多元主體聯動、規范小區運行、服務民生、工作制度方法創新等多條路徑，實現具體、實在、有效“引領”。由此意義上說，黨建引領住宅小區綜合治理，是黨和政府頂層設計與浦東新區基層實踐探索相結合的產物。

（二）共治與自治的相融性

浦東新區黨建引領住宅小區綜合治理，一方面，加強居民區黨組織牽頭引導下多元主體共治，形成自下而上的共治議題和共治項目形成機制，另一方面，黨建引領綜合施策，激發居委會、業委會、物業企業、社會組織和居民自治的活力，形成自下而上的自治議題和自治項目。同時，把法治、德治的內容納入共治、自治范疇，實現“四治”聯動。共治與自治的相融和擴容，擴大了黨建引領住宅小區綜合治理的內涵和外延。

（三）治理方式傳承與創新的相融性

浦東新區黨建引領住宅小區綜合治理，既傳承了以往居民區黨組織常用的聽證會、協調會、評議會等的傳統工作方式，又與時俱進，創新了聯席會議、業委會“交叉任職”、“互聯網+小區治理”等工作方式。治理方式傳承與創新的相融，大大提高了黨建引領住宅小區綜合治理的效能。

（四）住宅小區黨建與區域化黨建的相融性

浦東新區在黨建引領住宅小區綜合治理實踐探索中，以小區問題、需求和項目為導向，主動把住宅小區范疇的黨建聯建與所在街鎮、區層面的區域化黨建對接，做到上下聯動、條塊聯動，更好地實施黨建引領下對小區歷史遺留問題和發展中頑癥的綜合治理。小區黨建治理平臺與區域化黨建平臺的相融，形成了黨建引領住宅小區綜合治理的合力。

（五）破題惠民與黨建自身發展的相融性

浦東新區黨建引領住宅小區綜合治理，把服務民生貫串于小區范圍各個環節的始終，堅持破難題、補短板、惠民生。一方面切實回應老百姓訴求，提升居民群眾安居樂業獲得感，另一方面也在實踐中打造服務型黨建，實現了居民區黨組織與其他各級黨組織及其他多元主體的自身發展。破題惠民與黨建自身發展的相融，促進了黨建引領住宅小區綜合治理的可持續發展。

三、黨建引領住宅小區綜合治理發展對策思考

（一）要進一步強化黨建引領小區治理的多元主體合力

作為基層社會治理的重要組成部分——住宅小區綜合治理的核心要義之一，是多元主體自治共治的格局建立和作用發揮，并形成長效機制。一方面，居民區黨組織要進一步引導和協同多元主體和居民群眾參與住宅小區綜合治理。另一方面，住宅小區黨建聯建要與區域化黨建緊密對接和彼此融會，以進一步強化黨建引領小區治理的多元主體合力。

（二）要進一步強化黨建引領小區治理的工作創新力

充分發揮居民區黨組織在黨建聯建治理小區中的創新精神和能動作用，在制度規則的供給、平臺載體的搭建、資源力量的統籌、小區文化的培育等方面，加強工作創新，積極探索黨建引領的有效途徑和工作機制，注重運用信息技術創新工作方式，如以“網上工作法”，增進居民群眾對住宅小區黨建引領的認同度和參與度。通過多種方式、多種路徑，進一步強化黨建引領小區治理的工作創新力。

（三）要進一步強化黨建引領小區“四治”的張力

居民區黨組織應當在黨建聯建覆蓋的共治、自治、德治、法治等多個平臺上，契入社會治理內核的系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理四要素。一方面在強化多元共治的同時，通過居民小組長、樓組長等征集自治議題和自治項目，增加居民的議題比重，提高自治議題的廣泛性、代表性；另一方面，更多地運用德治、法治破題的手段和措施，從事后被動治理向事前源頭治理、道德治理、依法治理轉變，從共治、自治“雙治”聯動向“四治”聯動轉變，進一步強化黨建引領小區“四治”的張力。

（四）要進一步強化黨建引領社會組織、群團組織參與住宅小區治理的廣度深度

進一步依托街鎮社會組織服務中心的平臺，更多地引入專業社會中介組織參與住宅小區綜合治理，通過政府購買服務的形式，實行項目化操作，引導其參與業主大會組建、業委會跨行項目化操作，以及業委會換屆改選、物業服務企業選聘、維修資金使用、物業矛盾糾紛化解等住宅小區事務，推進“菜單式”服務、“標準化”服務。同時，引入和發揮共青婦等群團組織在住宅小區綜合治理中群眾的橋梁紐帶作用，通過黨建聯建、黨建帶群建機制，實現黨建引領、聯動推進的“黨群工作一體化”。拓展社會組織、群團組織參與住宅小區綜合治理的廣度深度，使居民區黨組織可以更多地統籌調配資源，進一步凸顯小區治理整體功能。

2016年12月25日，上海市委書記韓正在浦東新區第四次黨代會上講話時強調，“浦東要在創新社會治理、改善民生上走在前列”。浦東新區區委書記翁祖亮在區第四次黨代會報告中明確指出，要“加強住宅小區綜合治理”，“形成以居民區黨組織為領導核心、居委會為主導、居民為主體，業委會、物業公司、駐區單位、社會組織等共同參與的治理架構”，“持續擴大組織覆蓋和工作覆蓋”，“構建基層黨建新格局”。隨著上海創新社會治理、加強基層建設的持續升溫，本市住宅小區綜合治理三年行動計劃的滾動實施，住宅小區黨建聯建對基層社會治理的貢獻度將會持續提升。

（作者系單位：上海市建設交通系統政研會）