立案登記制度的合法性及建構

謝秀苑

(華東政法大學,上海 200042)

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【司法實務】

立案登記制度的合法性及建構

謝秀苑

(華東政法大學,上海 200042)

民事立案程序是當事人在尋求司法救濟的時候遇到的第一個程序，能否科學地設置案件受理制度直接關系到公民的訴權是否能夠有效地行使，以維護公民的合法權利。立案登記制的確立是一大進步，但目前立案登記制度存在的合法性卻有待商榷。在肯定立案登記制的前提下，立案與審查的雙軌制更符合我國的國情，同時立案登記制度的具體措施也應該細化，方便各級法院操作。

立案登記制度；雙軌制；起訴狀

立案登記制的改革始于中共中央于2014年10月28日發布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，在這一文件中直接提出“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”。但只是明確了立案登記的形式，并未對具體內容做出規定。可以說僅僅發出了一個改革的信號，對后續相關司法解釋的制定起到了一個導向作用。2014年12月18日通過的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《民事訴訟法解釋》)在制度上進一步確立了立案登記制度。不過，該條還只是對《決定》確立的立案登記制改革在形式上相呼應，對于司法實踐中究竟如何實施立案登記制度并無太大的意義。直至2015年4月1日中央全面深化改革領導小組通過《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》(以下簡稱《意見》)和2015 年4月13日最高人民法院通過的《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》(以下簡稱《登記立案規定》)才詳細規定了實施立案登記制的具體措施。然而，實踐中各地法院在執行過程中出現的各種各樣問題，它的具體實施標準不一，沒有形成完整的體系，因此還需要一整套配套的規定來細化和完善，方便各級法院有統一的標準來實施。

一、立案登記制度的合法性問題

目前，立案制度由審查制轉變為登記制，但是《民事訴訟法》并未進行修訂，其中關于立案的條件和內容當然也不會發生任何的變化，真正確定立案登記制度也只是以上所說的政治性文件和最高院所做的司法解釋確定的。從法理學的角度來看，根據《立法法》、《關于加強法律解釋工作的決議》等法律的規定以及法理學的知識,凡是法條本身需要進一步解釋的，由全國人大常委會來解釋。凡是屬于法院審理案件中遇到的具體適用法律的問題，由最高院進行解釋。從這里可以看出，倘若最高人民法院需要頒布某項司法解釋,其內容只能是,對于現實生活中發生的具體案件,是否應當適用某項法律以及如何使用某項法律的規定。那么，最高院在《民事訴訟法》尚未做出任何修改的情況下，僅僅根據中央頒布的政治性文件，就將立案登記制度確立下來，并制定了《民事訴訟法解釋》和《登記立案規定》，詳細規定了一系列措施，這顯然與法理不符。

1.司法解釋的立法化問題。雖然在實踐中已經認同了這種現象和做法，全部各大法院在審理案件的時候不僅將相關的法律、法規作為依據，也將最高院的司法解釋作為審理案件的依據之一。但是，這一問題在理論層面還是值得商榷的。最高人民法院最開始只是單純地解釋案件的具體適用問題，解釋具體的法律條文，但是法律往往具有滯后性，不能及時反映社會發展的需要，于是為了更好地發揮法律的作用，最高人民法院越來越傾向于進行系統性解釋，最后演變成今天這樣脫離原有的法律文本而做出的“準立法行為”。形成了最高人民法院這樣“一個在中國權力相對薄弱的法院卻變相擁有了相當于立法權力”的奇特景觀,[1]最高人民法院成為實踐中的“第三立法部門”。甚至，司法解釋的“立法化”已不是一個新鮮話題。立法是一件非常慎重的事情，它必須有嚴格的制定程序和修改程序，而不可以由最高院簡單地以司法解釋的形式就可以頒布一部法律，這顯然是不夠慎重的。“司法造法”作為法律本身的局限性和社會發展的需要兩者間不斷抗衡和妥協的產物，已經成為司法實務中的一個普遍現象。顯然，最高人民法院已經脫離了這個限制。但是，就目前看來，其積極作用顯然大于消極作用，大多數的司法解釋都是符合社會發展需要，是確有其存在的必要性的。

2.2012年民事訴訟法的修改，對于立案登記制度未做修改。究其原因，主要還是因為當時修法的目的是為了維護社會的穩定(從先行調解制度可以看出)，對于當事人的訴權的保護并不是第一位的，因此有所忽略。但是，從2014年以來，新政府開始在政治、司法領域進行全面改革。自然也開始注重對于公民訴權的保護，立案登記制度的問題也被提上日程。通過司法解釋的方式確定立案登記制度，是無奈的選擇,也是法律的穩定性和社會快速發展張力的結果。最高人民法院以往也是有成功的先例的。比如，《民事訴訟法解釋》第九十六條對于《民事訴訟法》第六十四條第二款規定的人民法院認為審理案件需要的證據進行了限制，將其限制為五種，司法實踐證明其解釋是成功的，這種成功的先例也是值得借鑒的。法律往往具有滯后性，不能及時反映社會發展的需要。司法更接近實踐，更靈活，更有所創新，有所改進。為了社會發展的需要，最高人民法院選擇了維護公民的訴權，形式上看似有些違法，實際上價值取向是正確的。這符合社會發展的潮流和趨勢，實質上還是符合法的精神的。畢竟從法律的本質而言，也是希望通過法律來促進社會的發展，而不是阻礙社會的發展。總之，最高人民法院對于立案登記制度做出的解釋，克服了法律本身的局限性，符合社會發展的需要，更是符合改革的精神。

二、立案登記制度的三條道路

(一)第一條道路

繼續按照《民事訴訟法》第一百一十九條規定的實質審查的內容繼續實行以往的立案審查制，這一條道路顯然是行不通的，它違背了我國立案制度變革的方向，違背了司法改革的整體方向。

(二)第二條道路

按照政治性文件和司法解釋，對立案登記制進行字面解釋，實行所謂的完全的立案登記制，[2]即當事人向法院提起訴訟，遞交起訴狀，法院直接予以立案。[3]有學者將這種立案登記制稱為“訴狀登記制”，即只要當事人的起訴狀符合法院的要求，法院予以立案，在立案階段不對案件進行實體審查,這顯然與我國當前的國情不符。

1.目前，無論是大陸法系國家還是英美法系國家大都實行“立案登記制”。當事人起訴后，法院只對起訴狀進行格式審查，符合要求后即予以立案，對于涉及到實體的內容，如當事人能力、法院管轄等，一般是作為訴訟要件在立案之后再進行審查。在行政案件的立案程序中，英美兩國也是如此，只進行形式審查。[4]在英美兩國，所有的案件都可以進入到法院，但在審理案件之前比我國多了一道程序，還需進行訴訟要件的審查，如果不符合訴訟要件的審查，仍然會駁回起訴。只有滿足訴訟要件之后，才會進入到正式的審理之中，因此，真正進入法院審理的案件并不是非常多。在德國也是如此，所有類型的案件都能夠進入法院，至于當事人的訴訟能力、管轄等問題，也是立案之后需要實體審查的內容，[5]與是否立案無關。因此，不存在“告狀無門”的情況。換句話說，不存在程序上設置障礙，阻礙當事人訴權行使的狀況。

2.目前，我國所謂的立案登記制度至多只能視為“準立案登記制”。[6]一方面，即使已經實行立案登記制，但是審查的觀念并不能一時之間抹去，法官還是會不自覺去審查。并且，考慮到法院的案件數量和工作壓力，不去進行任何審查，也是不現實的。另一方面，在實行立案登記制之后，《民事訴訟法》還未進行任何修改，它的第一百一十九條依然有效。那么，法院在立案時以下四個方面仍需考慮：(一)原告是與本案有利害關系的公民、法人和其他組織；(二)有明確的被告；(三)有具體的訴訟請求和事實、理由；(四)屬于法院受案范圍和受訴法院管轄。而這些內容，在國外的大多數國家都是在立案之后進行實體審查的內容。因此，我國行的立案登記制和國外的立案登記制確有很大差別。在這里還值得一提的是，只要我國的《民事訴訟法》未進行修改，即使實行立案登記制，但是無論如何并不能夠完全避免實體審查。比如，審查案件與原告是否存在利害關系時，就需調查與案件有關的事實，但是事實本身就屬于實體審查的內容。同樣，該事項是否屬于法院主管也是實體審查的內容。在確定管轄時也會涉及到實體審查的內容，有時當事人為了獲得對自己有利的管轄，會捏造事實，虛列被告，這時就需審查實體的事實。不進行實體審查，虛假訴訟的案件也有可能增多，損害到第三人的利益。

3.我國想要實施所謂的“訴狀登記制”是不具備條件的。首先我國目前缺乏配套的訴前糾紛分流機制，而西方國家一般都有訴前糾紛分流機制。西方國家在立案階段允許所有的案件都進入法院，但在進入正式審理前，都會進行實體審查，如果不符合起訴要件，仍會被駁回起訴。在這種情況下，真正進入法院的案件并不多，法院是有能力有時間去處理好每一件案件。而在我國，以前的立案庭負責立案審查的工作，如果實行真正的立案登記制后，立案庭可能只需簡單地查看起訴狀是否符合法定的形式即可，符合即立案。在此種情況下，大量的案件一下子涌進法院。而我國缺少有效的訴前分流機制，最后的結果是所有的案件一下子全部壓在了法官的頭上，“案多人少”的矛盾會急劇激化。對于法官來說，根本就沒有足夠的時間處理好每一個案件，一旦審理中間出錯，又將導致法院與當事人的矛盾激化。此外，現代意義上的法律在我國形成較晚，法律隊伍參差不齊，公民的法律素養不高，如果實行真正意義上的立案登記制，不屬于法院主管或者不符合起訴要件的案件可能會進入法院，最終這些案件不僅在程序上被駁回起訴，最重要的是無法真正做到“案結事了”。這樣，不但無法真正解決問題，為老百姓分憂，反而有可能激化矛盾，而且有損司法的權威。最后，由于我國司法資源是有限的，而我國幅員遼闊，糾紛也相對較多，目前“案多人少”的矛盾已經日益突出,并且法律并不是解決所有糾紛的唯一手段，法律也不見得是解決糾紛的最佳手段，因此，我們有限的司法資源應該用在真正能夠解決的案件中，真正發揮司法的作用。

(三)第三條道路

按照政治性文件和司法解釋的規定，實行立案登記制度，但這種登記，并不是不對其進行任何的審查，而是實行登記與審查的雙軌制。一方面，只要當事人提交的起訴狀符合法院的要求，立案庭就有義務給當事人登記立案。從而真正保障當事人訴權的行使。另一方面立案之后，再由立案庭進行寬松的實體審查。如果審查不符合規定，裁定駁回當事人的起訴。如果符合法律的規定，再由法官正式進入案件的審理工作。在這里立案庭實際上就充當了西方國家中行使訴前分流機制功能的政府機關。立案庭也就自然轉變了它的職能，由之前的單純地進行立案審查的工作，到現在，既需審查起訴狀的格式問題，進行登記，又需對案件進行淺層次的審查工作。立案庭成為“登記與審查”職能集一身的部門。但是由立案法官來獨任審查，隨意性也確實過大。因此，如果由立案庭來負責實體審查的工作，那么其內部需要進行調整，形成一整套配套的機制(其中采用合議的組織形式是必不可少的)。這樣最終既能將案件分流，減輕審判組織的工作壓力，又能克服隨意性，體現對當事人訴權的尊重和保護。

1.起訴狀的制作與內容。 立案登記的前提是當事人提交符合格式要求的起訴狀。法院必須公開符合格式要求的起訴狀模板或者詳細列明其具體內容和格式要求，為當事人提供便利，也為法院減輕負擔。具體來講，就是要將起訴狀格式化，由法院來統一制作訴狀，當事人只需填寫具體內容即可。法院可以在立案庭放置書面的起訴狀表格供當事人填寫，同時在法院官方網站放置起訴狀的電子版，供當事人下載和填寫。這樣不僅便利了當事人，也方便立案庭的法官對于起訴狀進行形式審查。筆者認為，可根據《登記立案規定》第四條，確定起訴狀的內容：(一)原告(自然人)的基本信息(如年齡、住所、聯系方式等)，法人或者其他組織的基本信息；(二)被告(自然人)的基本信息，法人或者其他組織的基本信息；(三)訴訟請求和事實與理由；(四)證據和證據來源；(五)有證人的，載明證人姓名和住所。對于口頭起訴的當事人，可先由法院的工作人員提供幫助，對于起訴狀的內容進行簡單地講解，指導當事人填寫起訴狀。對于實在沒有能力書寫起訴狀的當事人，可以由當事人口頭陳述，法院工作人員根據當事人的陳述來記錄。記錄完成之后，法院的工作人員應逐條核對起訴狀里的信息，確認與當事人意思一致之后再上交，以免遺漏信息或者理解有誤差。在當事人陳述結束之后，如果仍有進一步補充的內容，法院工作人員應在充分釋明的基礎上，盡可能一次性要求當事人補充該信息。此外，為了進一步推廣該起訴狀，可以在法院的布告欄和各級法院的官方網站中提供該起訴狀范本以供參考。同時在各級法院主辦的刊物中刊登統一的起訴狀，并定期挑選優秀的起訴狀，經雙方當事人同意后予以刊登(對其中涉及到當事人個人信息的內容進行模糊處理，保護當事人的隱私)。如果，起訴狀內容有部分遺漏或者明顯有誤，則不予立案，但應告知當事人可在一定的期限內完成補正。如果當事人在規定期間內補正起訴狀，法院仍應給予登記立案。但如果未完成補正，直接駁回訴狀，不予登記立案。

2.實體審查的內容。起訴狀符合要求之后，立案庭予以登記立案。立案之后，由立案庭進行寬松的實體審查。根據新出臺的《民事訴訟法解釋》第二百零八條，法院接到當事人提交的民事起訴狀時，對符合《民事訴訟法》第一百一十九條的規定，且不屬于第一百二十四條規定情形的，應當登記立案；立案后發現不符合起訴條件或者屬于《民事訴訟法》第一百二十四條規定情形的，裁定駁回起訴。在《民事訴訟法》尚未修改的情況下，仍然可以將第一百一十九條的內容作為審查的依據。審查制時期，該條的內容是在還未立案之前審查工作的內容，但實行登記制之后，該條內容的審查是在立案之后尚未進入正式審查工作前審查的內容。兩者的差別主要體現在審查時間點的不同，但審查內容本身仍是具有合理性的。因此，將該條仍作為實體審查的內容也是較為恰當的。 首先，對于原告是否與本案有“利害關系”的認定，只要起訴人認為自己的利益可能受到損害，法院就應當予以立案。而不應該去審查這種“利害關系”究竟是直接的還是間接的，究竟是事實上的還是法律上的，不然就違背了變革為立案登記制的目的，又回到審查制的模式。準確來說，“利害關系”的設定只是為了排除他益訴訟或純公益訴訟。對于被告的認定，只需要被告明確，可以提供其一定的信息即可，不得作是否適格的審查。而且針對實踐當中出現的由于不能提供可以有效送達文書的地址而被駁回起訴的現象，筆者認為是不合理的。當事人之間發生矛盾，提起訴訟，這時候原告所認為的被告逃跑，再讓原告重新提供有效的地址是非常困難的。因此，筆者認為，對于起訴狀中被告的審查，僅僅審查到確有此人存在(比如身份證號碼正確)即可，不能強求原告所提供的住址、聯系方式等仍然有效，這些問題都是法院需要調查的工作。關于“有具體的訴訟請求和事實根據”，只要訴訟請求具體、有事實證據材料即可，不得審查其訴訟請求是否合理，證據是否真實合法，是否能夠支持其訴訟請求等方面的因素。正如有法官指出，對與這里的“具體”標準應作寬泛理解，并不要求必須詳盡真實，只需法院能夠通過對事實的了解足以區分訴訟標的，而不需要達到足以支持其訴訟請求。[7]對于受案范圍問題，只要屬于人民法院主管的事項，起訴人又認為自己的合法權益受到損害，均有權向法院提起訴訟。其次，關于管轄問題，如果案件不屬于受案法院管轄的，即駁回起訴，同時告知起訴人應當向哪一法院起訴。

3.實體審查后對駁回起訴的救濟。法院在登記立案之后，通過對實體內容的審查，認為不符合規定，裁定駁回當事人的起訴，這時候根據《民事訴訟法》第一百五十四條，駁回起訴的裁定是可以通過上訴來救濟的。為了保障當事人的知情權，裁定書應當寫明裁定結果和作出該裁定的理由。在這里還可以引進聽證會制度，在作出駁回起訴的裁定之前，讓當事人來發表意見，回答法官的疑問，來更有效、更準確地確定是否符合起訴要件。如果經過聽證之后，發現案件的確不符合起訴要件，再駁回起訴。如果當事人對此裁定不服，也可以上訴。不過，這里針對哪些情況可以召開聽證會，應當經過討論，以法律的形式明確下來，便于實踐操作。

三、立案登記制度的完善

中國的法治改革，既要善于借鑒，又要敢于創新。立案登記制是司法改革的重要內容之一，它的出臺是為了能夠更好的為人民服務，更好的保護當事人的訴權，維護司法的公正性和權威性。但它為解決“立案難”問題提供制度支持的同時也要理性對待其在實施過程中出現的困境。一項制度的改革不能僅靠“紙上談兵”，即使理論上研究的再深入，實踐中也會遇到很多新的問題，因此，每個新的制度都需要在實踐中進行檢驗，才能得出是否與實際相匹配適用的結論，用實踐中產生的影響分析未來法律的調整和改革方向，以此出臺相關配套制度不斷完善相關立法，不斷推進我國法治事業的進步。對于立案登記制，因《民事訴訟法》剛剛修改不久，短期內不可能僅僅因為立案登記制度進行再次修改。現階段唯一能做的是法院在踐行立案登記的同時，不斷發現其存在的問題，提出相應的解決辦法，制定相關的實施細則。在將來民事訴訟法修改的時候，再以法律的形式將立案登記制度確立下來，不斷完善立案登記制度。需要指出的是，訴訟不是也不應該是唯一解決社會糾紛的途徑，應該充分利用社會各部門的資源，多元化的解決糾紛，推動建設多元化矛盾糾紛解決機制，這樣既能有效利用我國的司法資源，又能更好地緩解社會矛盾，維護社會的穩定，促進社會的可持續發展，全面推進依法治國。

[1]方流芳.羅伊判例中的法律解釋問題[A].梁治平,主編.法律解釋問題[C].北京:法律出版社,1998.

[2]夏 敏.“立案登記制”能否穿越現實屏障[J].中國審判，2007(1).

[3]廖永安.“立案登記制降低起訴門檻，旨在保護訴權”——質疑與回應[N].人民法院報，2007-06-05(A005 版).

[4][英]彼得·萊蘭,戈登·安東尼.英國行政法教科書[M].楊偉東,譯.北京:北京大學出版社,2007.

[5][德] 弗里德赫爾穆·胡芬.行政訴訟法[M].莫光華,譯.北京：法律出版社,2003.

[6]黃先雄，黃 婷.行政訴訟立案登記制的立法缺陷及應對[J].行政法學研究,2015(6).

[7]羅重海,張坤世.行政案件起訴審查制度之檢討與重構[J].法律適用,2012(2).

(責任編輯：張建萍)

Legitimacy and Construction of Registration System

XIE Xiu-yuan
(EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai200042,China)

The civil procedure is the first procedure that the party encounters when seeking judicial relief. Whether we can scientifically set up the case acceptance system is directly related to whether the citizen’s litigious right can be exercised effectively so as to safeguard the legitimate rights of citizens. Registration system is indeed a big step forward. However, the legitimacy of registration system needs to be discussed at present. On the premise of affirming the registration system, the double track system of filing and examination is more in line with China’s national conditions, and the specific measures of the registration system should also be refined so as to facilitate the operation of the courts at all levels.

registration system; double track system; indictment

2017-06-21

本文系華東政法大學2015-2016年研究生社會調研項目三等獎“立案登記制的推行成效調查”。

謝秀苑(1993-)，女，安徽亳州人，華東政法大學研究生教育院法律碩士。

DF72

A

1672-1500(2017)03-0092-04