檢察機關涉法涉訴信訪案件終結機制淺議

李 洋

(天津市寶坻區人民檢察院，天津 301800)

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【檢察建設】

檢察機關涉法涉訴信訪案件終結機制淺議

李 洋

(天津市寶坻區人民檢察院，天津 301800)

建立涉法涉訴信訪終結機制是為了更好地暢通群眾訴求渠道，尤其是信訪出口問題，更好地維護司法權威。檢察環節涉法涉訴信訪終結制度完善路徑：一是發揮檢察監督制約作用，增強辦案實效；二是建立信息共享平臺，提高協作合力；三是加大基層院在終結程序的作用，順暢機制運行。

檢察機關；信訪案件；終結程序

一、檢察機關涉法涉訴信訪案件概述及研究意義

檢察機關涉法涉訴信訪案件是指公民、法人或者其他單位通過信訪渠道反映的屬于檢察機關管轄的控告申訴案件，包括涉檢信訪案件和訴訟監督案件。涉檢信訪案件包括四類，分別是：(1)不服檢察機關處理決定的案件；(2)反映檢察機關在群眾舉報線索中久拖不決，未查處、未答復的案件；(3)反映檢察機關違法違規辦案或是檢察人員違法違紀的案件；(4)請求檢察機關進行國家賠償或是賠償監督的案件。訟訴監督案件包括五類，分別是：(1)不服公安機關的刑事處理決定；(2)反映公安機關的偵查活動有違法情況，要求檢察機關依法監督的案件；(3)不服人民法院的生效判決、調解書的案件；(4)反映審判人員在審判程序中存在違法行為；(5)反映民事執行活動存在違法行為，要求檢察機關依法實行法律監督的案件。

檢察環節的涉法涉訴信訪工作就是研究如何在檢察工作中推動涉法涉訴信訪案件及時有效化解。在檢察環節化解社會矛盾的做法一直以來得到中央政法委的肯定。如2013年孟建柱書記在全國政法工作會上提出“把涉法涉訴信訪從普通信訪中分離出來，符合條件的導入司法程序”。近幾年，各級人民檢察院按照涉法涉訴改革的要求，積極落實中央政法工作會議的精神，將普通信訪與涉法涉訴信訪相分離，通過控告申訴程序將涉法涉訴信訪案件納入檢察工作中來。在檢察環節內部，控申部門按照法律管轄規定和信訪案件性質進行分流，將涉法涉訴信訪歸口為舉報、控告、申訴類案件進行辦理，從而滿足人民群眾權利救濟的要求。

建立涉法涉訴信訪終結機制是為了更好的暢通群眾訴求渠道，尤其是信訪出口問題，更好地維護司法權威。涉法涉訴信訪終結制度來源于信訪終結機制。在《中華人民共和國信訪條例》(以下簡稱《信訪條例》)中明確規定了三級終結機制，即原受理信訪案件的單位或部門向信訪人出具《信訪事項答復意見書》后，如果信訪人對答復意見不同意，就可以向其上級主管部門或上一級行政單位提出復查。復查單位受理后，30日內應出具復查意見。如果對復查意見仍不同意，按照同樣的原則，再申請復查的上一級單位進行復核。如果信訪人復核意見仍不同意，就同一事實和理由繼續反映的，信訪部門就不再受理了，此時信訪程序就終結了。但是涉法涉訴信訪案件終結制度和普通信訪終結制度還存在區別。這主要是由于信訪(訪)和司法(訴)的不同屬性決定的。簡單的說，信訪以化解社會矛盾，維護穩定為目標，而司法以公平正義為目標；信訪的處理結果往往更注重實體正義，而司法注重實體正義的同時還強調程序正義；信訪的法律程序性較弱，而司法的程序性較強；司法要求裁判具有既定力和終局性，而信訪往往不具有最終的糾紛解決裁判權。司法的這些屬性體現在涉法涉訴案件終結上就是：(1)如果矛盾解決的最終裁判非經司法機關依照法定程序，任何機關、團體、個人不得撤銷和改變；(2)在裁判沒有依法撤銷之前，矛盾爭議雙方必須遵守裁判的結果；(3)司法機關作出具體生效的裁判后，不得再將這一糾紛納入司法裁判的范圍，也就是“一事不再理” 法律原則的具體體現。完善涉法涉訴信訪案件終結機制，對貫徹司法原則和司法屬性具有重要意義。國家司法權是維護社會公平正義的最后一道防線，不能因為涉法涉訴信訪案件具有信訪屬性，也不能因為信訪人無休止的各種形式反復的申請、訴求，更不能因為不合理的考核機制，從新啟動案件調查，從而使信訪人獲得法律之外的額外利益，這樣勢必造成惡劣的影響，導致全社會的“信訪不信法”的大眾心里，從而進一步損害司法權威。所以，強調司法機關尤其是檢察機關的涉法涉訴信訪案件的終結機制是十分必要的。對于已經充分行使權利，反映事項已經得到公正處理，仍然反復多次信訪案件，依法按程序作出終結決定，不僅維護了司法權威和信訪秩序，有效解決無限控告申訴問題，而且有利于提高涉法涉訴信訪法治化工作水平。

二、檢察環節涉法涉訴信訪終結機制在運行過程中的問題

(一)分流環節不順暢

檢察環節的首辦責任制對應的是涉法涉訴信訪案件在檢察環節內部流轉的機制，也就是說，案件線索經控申科分流到反貪局、瀆檢局、民行科等業務部門，由業務部門首辦，并對案件查處負責，業務部門將結果反饋給控申部門，控申科對業務部門案件辦理情況進行監督。但在司法實踐中，還存在另外的情況，即涉法涉訴信訪案件經審查，不屬于檢察院管轄，或是其中信訪內容反映的主要問題不屬于檢察機關管轄，需要將案件線索移送其他司法機關或是行政機關以及相關職能部門。在具體操作中，既不能通過統一應用系統向其他機關職能部門流轉案件線索，也不能在現實流轉過后對案件查處情況進行有效的監督。其他機關職能部門也沒有義務或是意愿向檢察機關反饋查辦結果，正是由于這些信訪案件具有跨機關、跨職能部門的特點，缺乏配套機制，很容易出現“踢皮球”的特點，會影響涉法涉訴信訪案件的實際辦理效果，也容易造成潛在的矛盾隱患。

(二)協調溝通機制不完善

在處理涉法涉訴信訪問題上，檢察機關與其他有關單位，如政法委、區委信訪辦、鄉鎮政府以及其他責任單位沒有完全建立起溝通協調協作機制。也就是說，在內外部或是上下級的協調配合上，缺乏統一的安排部署及行之有效的信息共享平臺和協作配合平臺，大多數采取的是個案協調的機制。以天津市寶坻區人民檢察院上半年來為例，由區委政法委牽頭，區信訪部門、土地部門、農業部門、街鎮政府、紀檢部門、還有檢察院共同參與組成聯合調查組，負責處理涉法涉訴信訪案件。這樣的聯合調查組成立了3次，都是以個案為由發起的。以其中一件涉法涉訴案件為例，同樣的信訪內容，檢察院調查過，紀檢委也調查過，并給予相關責任人紀律處分，但是由于信訪人并不滿意處理結果，繼續上訪，于是由區委政法委牽頭成立聯合調查組重新調查，調查結果還是如此。由于缺乏事前相應的信息溝通共享平臺，僅是在事后以個案為由成立調查組，不僅糾紛得不到解決，而且浪費司法資源，最關鍵的是反復的申請和請求后，啟動重新調查程序嚴重挑戰了裁判的權威和司法的公信力。

(三)終結程序有待合理設計

《人民檢察院控告申訴案件終結辦法》第八條第一款規定“作出審查、復查決定的省級以下人民檢察院認為案件符合終結條件的，應當逐級向省級檢察院書面申報終結”。也就是說，基層檢察院要想終結一件涉法涉訴信訪案件，最終要由省級人民檢察院決定。之所以這樣規定是為了謹慎行事，防止錯誤的終結阻礙了人民群眾表達訴求的渠道和方式。但是，這樣規定有一個明顯的弊端，即加大了省級人民檢察院工作人員的工作量。按照信訪量從基層到省級是呈現倒三角的趨勢，越往省級信訪量越多。在司法實踐中，終結程序復雜，效率不高，對省級有限的司法資源也是一種浪費，結果是省級檢察院控申工作人員，往往沒有多大終結信訪案件的意愿，遇到重復信訪案件習慣于移送給屬地的基層檢察院辦理。

三、檢察環節涉法涉訴信訪終結制度的完善

(一)發揮檢察監督制約作用，增強辦案實效

1.發揮控申的內部監督職能。對于納入司法程序的涉法涉訴信訪案件，堅決按照法定時效、程序、標準進行分流、催辦、督辦、答復。通過不立案線索審查、審查辦理阻礙辯護人、訴訟代理人依法行駛訴訟權利行為的控告或申訴、審查辦理本院辦理案件中違法行為的控告或申訴等工作，強化內部監督、提高辦案質量，彌補內部環節的薄弱環節和漏洞。

2.對于普通信訪與涉法涉訴信訪相交織，群眾一信多投、多處反映，檢察院和行政機關重復受理的情況，控申部門嚴格按照法律規定的受案范圍將訴訪分離，做好歸口管理工作，堅決防止“踢皮球”現象發生。對于由其他機關職能部門主辦，檢察機關協辦的案件，訴至檢察機關，控告申訴部門提出處理意見，導出相應的主辦單位，檢察機關做好協辦工作。在司法程序之外可以通過法律調查研究，并輔之以檢察建議、糾正違法等形式推動主辦部門對涉法涉訴案件中矛盾予以化解。

(二)建立信息共享平臺，提高協作合力

除了應用檢察系統自身的統一業務系統辦理進入檢察系統內部的涉法涉訴信訪案件 (通過統一業務系統登記、分流、管理、督辦、催辦、答復舉報、控告申訴案件)外，建議建立涉法涉訴信息平臺，在不同單位之間，不同職能部門之間，上下級之間實現信息共享，有關涉法涉訴辦理單位在此平臺可以查閱案件辦理流程信息，實現辦案信息橫向共享、縱向聯通、機構之間縱向聯動。只要是不涉及國家秘密和個人隱私的案件及其他不違反相關保密要求的案件，都可以在這個平臺上共享辦案信息和辦案相關資料，打破各個司法系統“各自為戰”、封閉沒有交流的狀態，避免多部門都受理的情況，從而在提高司法資源利用效率和維護信訪人合法權益方面實現平衡。

(三)加大基層院在終結程序的作用，順暢機制運行

為進一步提高效率，提高司法資源利用率，建議將終結決定權下放，由省級院下降到地市級檢察院。即由基層檢察院檢委會審議決定是否要對某一涉法涉訴案件實行終結，然后把需要終結的案件向地市級檢察院報批。地市級人民檢察院在決定是否批準時，主要審核終結報告、案件審查或是復查意見、控告申訴材料、相關法律文書以及必要的案卷材料。具體流程由控申部門接受材料并作形式審查，查看申報材料是否齊全。材料齊全的在一定期限內根據案件性質和檢察院內部職能分工移送偵監、公訴、監所等部門審查辦理。承辦部門指定專人辦理，對案件證據事實、法律適用問題以及善后問題進行全面必要的核實，提出是否同意的審查意見，并提交檢委會審議討論決定。也就是說，一件涉法涉訴案件要是順利終結，需要經歷兩級檢委會討論審議。這充分體現了司法環節處理涉法涉訴案件“公平優先，兼顧效率”的原則。

四、終結涉法涉訴信訪案件中應注意的問題

(一)注意終結程序和其他程序的銜接

涉法涉訴案件順利終結后，對于符合司法救助條件的，及時依法啟動司法救助程序，開展救助工作；對于符合國家司法賠償的案件，依當事人申請啟動國家賠償程序。對于已經終結的涉法涉訴案件，人民檢察院原則上不予受理，也不再啟動復查程序，上級檢察院也不再將案件移送下級檢察院辦理；除非出現新的證據線索，足以改變原處理決定的，人民檢察院依法開展復查工作。

(二)注意終結程序和維護社會穩定的關系

涉法涉訴案件的終結不代表案件喪失任何救濟渠道。案件終結后，人民檢察院在做好釋法說理、心里疏導的同時，積極通過信息共享平臺將案件情況通報給案件管轄地或是信訪人住所地的基層政府，報請政法委、信訪辦等牽頭單位協調基層組織做好再次的教育疏導以及其他幫扶救困工作。

(三)注意終結程序后違法信訪和合法信訪的區別

綜上所述，涉法涉訴案件終結后，控告人、申訴人提交新的足以改變原處理決定的證據后，可以重新啟動復查程序，這屬于正常信訪的范圍。要是控告人、申訴人有違法鬧訪、擾亂機關正常的辦公秩序及危及公共安全等違法犯罪行為的，應當依法移送公安部門處理。

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[4]楊文杰.涉法涉訴信訪案件終結的效力及其適用[J].政治法律研究,2016(6).

(責任編輯：蘇 涵)

2017-07-13

李 洋(1985-)，男，天津市人，天津市寶坻區人民檢察院控申科助理檢察員。

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1672-1500(2017)03-0042-03