“領導”還是“股東”：中國政府如何管理國有企業

張躍然

國家和市場間的關系是怎樣的？很多人眼中，兩者之間的關系此消彼長：國家進則市場退，市場進則國家退，市場化改革必然意味著國家減小對經濟活動的管控與參與。

在中國，這種“此消彼長”的視角未免太過簡單。市場化改革非但沒有使國家退場，反而恰恰為國家參與和管控經濟活動提供了新的渠道和手段。很多時候，國家完全可以一邊推行市場化改革，一邊借助市場的力量維持、甚至增強自身權力。

社會學研究者王穎曜關于國家管控國有企業的研究充分說明了這一點。隨著國有企業股份制改革的展開和金融市場的日益活躍，國家對于國有企業的管控并未弱化，而是完成了從“行政領導”到“控股股東”的方式轉變。國家對于國有資產的“擁有”，變成了一種股份制的、金融意義上的擁有——以此為基礎，國家更深度參與到金融市場中，為自身融資。

股份制改革緣起

要看清這一轉變的來龍去脈，我們要回溯到上世紀80年代。當時，面對國有企業越發惡化的績效表現，政府認為問題的源頭在企業的管理模式。為了給企業管理者提供更強的激勵，80年代國企改革的目標主要是將更多權力下放給企業的實際管理者。然而，這種基于管理模式的改革不僅沒能提升績效，反而在管理者中滋生大量腐敗。

此時，政府內浮現出另一種聲音：國有企業的問題不是管理層的問題，而是國家作為名義上的所有者，在企業運行的實際監管中缺位、無法有效問責。要解決這一問題，國家要轉變成真正意義上的“股東” 、以此身份行使監管權。

最積極活躍推廣這一觀點的，是中國經濟政策界的“整體改革派”，主要由受過西方經濟學訓練的財經部門官員和經濟學家組成。他們花了大力氣來向高層領導說明，股份制改革可以有效提升國有企業績效、但并不損害國家的管控權——只要國家掌握著一個企業超過一半的股份，其“最大股東”的地位就足夠讓政府在企業的重大決策中“說了算”。同時，這些企業還能通過在私有資本市場的融資壯大自身。

1997年，中央政府正式將股份制改革作為國企改革的內容。到1999年，80%以上的國有企業完成了股份制改革。此外，股份制改革還為清理國有企業債務負擔提供了新途徑，即所謂的“債轉股”。

隨著中國股票市場的蓬勃興起，完成股份制改革的國有企業越來越多地通過股市融資。到2012年，上市的國有企業已達到953家。但是，因為國有企業的特殊股份結構，無論如何上市，國企的多數股份永遠掌握在國家手中。

“國有”是誰有？

那么，究竟是哪些部門實際掌握著國家的股份？哪些部門代表國家行使股東職權？

2003年，國有資產監督管理委員會（國資委）成立，代表中央政府在196家非金融行業的央企中行使股東的權責。國資委在監管國有企業時的重點，已不再是企業如何創造最大效益，而是企業如何為股東帶來最大收益。到了2005年，各地方政府也紛紛成立自己的國資委，以股東的名義監管自己名下的地方國有企業。

同樣是在2003年，國有獨資公司“中央匯金”成立，成為國有重點金融企業（比如國有商業銀行）的實際控股者，以股東的身份監管國有金融資產的運營狀況。

在此之后，更多的國有資產管理機構涌現，代表政府控股、持股、行使股東權責。中央國資委將旗下的“國家開發投資公司”（國投）等三家企業變為專門的控股投資公司；原本作為主權財富基金管理機構而成立的“中國投資有限責任公司”（中投）也不甘寂寞，用其管理的外匯儲備購入了多家國有商業銀行的股份；國家財政部為“收購處置銀行不良貸款”而設立的四大資產管理公司（信達、華融、長城、東方），近年來也開始涉足國有資產的控股持股。

至此，國家和國有企業之間的關系，發生了翻天覆地的變化。90年代中期以前，不同的部委在行政上分管不同的國有企業。到了2000年后，原來的行政領導關系消失了，作為股東的國家，通過股份公司治理的渠道監管國有企業。

市場化、金融化與國家權力

既然國家對企業的所有權通過股份的形式變成了一種金融化資產，政府便能以這種資產為基礎進行更大規模的債務融資。上文提到的中央匯金，就曾多次大規模發行債券。在地方層面，政府紛紛建立融資平臺公司，將自己所持有的國有企業股權劃撥成融資平臺名下的資產；有了這樣的資產作為抵押或擔保，地方融資平臺就能夠尋求更多融資、用以支持地方政府的開支。

這樣的過程中，經濟活動的市場化、金融化，并沒有使得國家干預、管控經濟的權力減弱，而是使得國家運用這一權力的方式變得市場化、金融化了。某種程度上，我們甚至可以說，中國的市場化改革和金融市場的興起，本就是政府為了回應自身遇到的政治挑戰、鞏固和維持自身權力而做出的策略性選擇。

結合近兩年的政策聲音，我們也會提出新的疑問：政府對國有企業的管控模式從“行政領導”變成“控股股東”，這一轉型是單向 、不可逆、逐步深化的嗎？2015年9月公布的《國企改革指導意見》，明確“以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變”，似乎說明政府意在進一步加深這一轉型。但是，最近一段時間釋放的政策信號，尤其是對“黨管國企”的強調，似乎又回到了行政領導的模式。

政府管控國有經濟部門的方式會出現哪些新變化，還要留待進一步的觀察和研究。但可以確定的是，在中國，國家與市場間并不是簡單的此消彼長或相互代替，而是存在著相互重疊、相互強化、相互依賴的復雜關系。

參考文獻：

Wang, Yingyao. 2015. The rise of the‘shareholding state’: financialization of economic management in China. Socio-Economic Review 13(3), 603–625.