論黨的主張向國家法律轉化的實現路徑

靳瀾濤

(北京大學 法學院 北京 100871）

論黨的主張向國家法律轉化的實現路徑

靳瀾濤

(北京大學 法學院 北京 100871）

黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會將法治作為治國理政的根本方式，社會主義法治的最根本保證在于黨的領導，即通過法定程序將黨的主張上升為國家意志。根據馬克思主義政黨觀與國家觀，政黨與國家機器不同，黨的主張不是國家意志，且只有經過立法程序轉化為國法、落實為國家意志，方可依賴國家強制力保障，成為全社會一體遵循的活動規范和行為準則。這種轉化需要一套科學合理、運行有效的轉化機制，包括誰來轉、何時轉、怎么轉、轉什么、轉成什么等一系列內容。具體而言，轉化主體必須適格、轉化程序必須適規、轉化內容必須適當、轉化進度必須適時。只有明確黨的主張向國家法律轉化的具體方式，健全黨領導立法的工作機制與程序，才能真正實現黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一。

黨的主張 國家法律 依法治國 國家意志

“黨法關系是黨政關系的一個重要方面”。[1]將黨的主張通過法定程序轉化為國家法律是實現黨的領導的重要途徑。正如習近平總書記所強調的，“凡屬重大改革要于法有據”，這就要求黨的文件中關于經濟社會發展的重要決策部署，需要及時依法依規將其轉化為國法規定，保證黨的主張順利落實。將黨的主張轉化為國法規定，就具體實現路徑而言，主要有以下幾個方面：

一、轉化主體必須適格

黨的主張上升為國家法律需要特定主體提出動議，在整個轉化程序中主體必須適格，即提出轉化建議的主體與接受建議予以轉化的主體均須具備特定身份或資格，這是確保轉化機制合法合理的前提和基礎。

首先，提議主體應當適格。根據我國憲法和法律的規定，政黨組織不是立法提案權的主體，因此黨只擁有向立法機關提出立法建議的權力。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在第二章第二部分“完善立法體制”中強調，“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序”。[2]黨向立法機關提出法律立改廢釋的意見和建議，代表的是黨行使領導立法的執政權，它既不屬于《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第12～14條的法律案的提案，更不同于個人和組織向立法機關提出的制定建議，而適格的提議主體應當是與相應的立法機關存在領導與被領導關系的黨組織。黨的立法建議并非是執政權與立法權的混同，而是旨在將兩者共同統一于法治軌道內，既保障黨領導立法的實現，也將立法程序法定化。在個別地區的實踐中，提議主體多是黨組織主要負責同志以批示的形式作出，“黨委以集體名義向人大提出的立法建議較少”。[3]大多數地方尚未建立地方黨委提出立法建議的制度規則，在提議主體上也存在進一步明確的空間，立法提議不宜采用會議紀要、領導批示或者口頭傳達等方式進行，而應以黨委名義通過立法建議函、建議書等書面方式正式提出，或通過發布黨的文件間接提出。因為，黨領導立法是組織行為、集體行為，否則極易出現以言代法、以權壓法的現象。

其次，接受提議的主體應當適格。接受提議只能由特定立法機關負責，且與其立法權限相匹配。例如，有權接受轉化為憲法和法律提議的只能是全國人大及其常委會。修改后的《立法法》將地方立法權下放至所有設區的市，更低層級的立法機關則制定其他規范性文件，立法權與接受轉化權相互對應。對于黨的組織以立法意見書、建議函等書面形式提出的轉化建議，立法機關如果認為在主體、程序、內容或進度方面不宜采納，應及時告知提議主體并書面說明理由。

二、轉化程序必須適規

黨對立法工作的領導體現在黨的主張有效轉化為國家法律，其基本要求是按照法定權限、法定步驟、法定方式，依法影響和介入立法機關的專門活動。黨提議將其立法主張轉化為國法規定，屬于黨領導立法活動的范疇，是黨委重大決策事項，而黨委提議和立法程序轉化只有做到制度化、規范化和程序化，才能避免提議的隨意性與轉化過程中的不確定性。正如部分學者所提出的，“若要讓政治主張變為法律，就必須根據必要性原則通過法定的立法程序使其上升為國家意志。”[4]具體而言，黨的主張向國家法律轉化大致可以分為三個階段：

首先，黨組織立法建議的形成階段。立法建議與法律議案不同，前者既可以向立法機關直接提出，也可以作為提案主體的參考，由其形成正式的立法案提交至立法機關。例如，我國在歷次修憲中已經形成的憲法慣例均由黨中央先行作出決策，再向全國人大常委會提出立法建議。規模大的修改憲法工作由憲法修改委員會主持，該委員會名單由中共中央提出，其成員多為中共中央政治局委員和中央委員。又如，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》自1986年開啟立法動議，但真正推動立法進入實質性階段的是1990年3月黨中央向全國人大常委會提出的立法建議。黨組織在立法建議形成時需要按照民主集中制，充分征詢其他有關國家機關、政協、人民團體意見和建議，堅持民主決策集體領導，為提案主體提供審慎、科學的意見和建議，這一過程主要依靠黨內法規進行調整和規范。

其次，享有立法提案權的主體提出議案階段。提案法定原則是《立法法》確立的基本原則，即享有特定議案權的機構一般指委員長會議、國務院、兩高等，黨組織僅僅只是向立法機關提出立法主張，具體的立法議案只能由上述特定機構提出。八屆全國人大一次會議期間，黨的修憲主張曾直接向大會主席團提出，后來考慮到修憲程序，改由大會主席團發動代表聯名提出憲法修正案草案的補充修正案。[5]（P396）因此，黨的立法建議要上升為國家法律必須經過法定提案機構的提案程序。在法定提案主體提出議案時，其黨組及上級黨委應發揮領導作用，對于是否提案和如何提案具有決定性的影響。這一環節中涉及黨組、上級黨委與提案機構之間的關系仍然依靠黨規調整，而提案機構與立法機關之間的活動則由《立法法》等國家法律進行規范。

第三，提案提出后的審議通過階段。立法機關黨組應把好立法的“總開關”，充分發揮政治引領和監督保障功能。早在1979年，彭真向中央提出的報告中就曾提出“原則批準”制度，即“全國人大常委會通過的法案，在黨內都是事先報經黨中央原則批準的”。[6]（P1010）例如，全國人大及其常委會起草的法律，由全國人大常委會黨組報中央審批；其他部門起草的須報全國人大審議的法律草案目前也直接向中央報批。[7]50年代和60年代的刑法草案經常得到中央的審查修改，1963年1月和3月，中央政法小組在關于修改刑法草案的兩個報告中都指出，刑法草案在1957年6月經中央法律委員會、中央書記處審查修改后，人大法案委員會進行了審議，并在第一屆人大第四次會議上發給代表征求意見。在“原則批準”基礎之上，立法機關黨組審批通過的立法提案在人大表決時未必一定通過，在召開人大會議時，可考慮成立常委會臨時黨委會，對于立法過程中的爭議進行協調，有利于確保黨的執政政策切實貫徹于國家法律之中，避免黨的主張與國家法律相脫節。

三、轉化內容必須適當

黨的主張向國家法律轉化就內容而言，存在“應當轉化什么”和“應當轉化成什么”兩個方面的問題。前者是指并非所有黨的主張都需要轉化為國家法律，一方面，部分涉及理想、信念、道德、品行的內容無法轉化為法律進行硬性規定；另一方面，部分黨內生活規范可以通過黨內法規進行調整，沒有必要上升到法律層面。后者是指黨的主張中，涉及經濟社會發展活動的內容轉化為法律后，應考慮不同的規范功能和效力等級，對應相應的法律制度位階、內容、規定和要求，選擇成本最小、收益最大的轉化形式。

首先，在確定“應當轉化什么”的范圍，必須重點把握黨內法規與國家法律的調整邊界。既要防止消極轉化、選擇性轉化、變通轉化、轉化推諉、轉化梗塞、形轉實不轉等問題，也要防止出現轉化多多益善、越快越好等簡單化傾向。“立法機關如果機械地對黨的文件要求見事即轉、照單全收，轉了不該轉的內容就是過猶不及，既突破了國法調整的理性邊界，造成國法越位；又可能擠占了黨規和規范性文件的調整范圍，制約了黨規和黨的政策發揮應有作用。”[8]（P531）因而確立轉化內容的基本原則在于“高位控制”。十八屆四中全會《決定》中所明確的黨對立法內容的介入范圍和程度較為宏觀，主要涉及三個方面：重大體制和重大政策調整、憲法修改、法律制定以及修改的重大問題。

其次，在決定“應當轉化成什么”的形式，需要多方比較、反復論證、審慎權衡，樹立體系化思維和系統性意識，遵循立法規律，考慮不同規范功能，特別是按照《立法法》關于憲法、法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章等之間的立法事項分工，恪守立法權限，遵守法律保留原則，以選擇與黨的主張相匹配的法律制度形態，保證黨的主張得到精準轉化。既不要陷入“轉化位階越高越好”的誤區，造成“小腳穿大鞋”的現象；也不能過分追求效率，而將本應轉化為上位法的內容，設置成下位法，出現“小馬拉大車”的現象，甚至造成違反“法律保留”原則的結果。

四、轉化進度必須適時

黨的主張與國家立法分屬政治現象與法律現象，兩者在調整對象、適用范圍、效力程度等方面都存在較大差異，這就要求在將黨的主張落實為立法時，不能簡單地貪多求快，應當遵循客觀規律，追求穩妥精準。法律的基本功能在于對社會生活的規范化與制度化的確認、調整與引導，它必須立足于現實的人的日常生活之中。現實的人的生活經驗、立場、態度與期待既是法律賴以產生和發展所必備的資源與條件，又是法律的價值、功能與作用得以實現并充分發揮的基礎與前提。[9]（P76）

一方面，立法轉化進度應當視黨委提出立法意見和建議的緩急程度而定。一般而言，立法提議或立法議案的來源有三個方面：一是黨的文件中載明的立法主張；二是黨組織以公函形式提出立法意見和建議；三是黨組織領導下的提案機構正式提出立法議案。對于上述提議或議案，立法機構均應在黨組領導下根據緩急程度列入立法議程。對于黨的主張中關于法律制度的立改廢釋，有些轉化要求較為迫切，如果國家立法機關不能適應新形勢、新情況的需要及時改變或調整其立法政策，就會使立法同社會現實脫節。例如，中央在司法改革過程中提出試行員額制，成為司法體制變革的最難點和突破口，亟待通過“兩院”組織法和“兩官”法明確合法根據、總結實踐經驗、固化改革成果，這就要求立法機關排出轉化時間表，急用先立，為改革提供立法保障。

另一方面，立法轉化進度應當視立法條件成熟程度而定。法律是對社會現實的反映，不能違反經濟社會發展規律、超越社會發展階段，否則倉促出臺的只能是先天不足的“早產”法。目前關于黨的主張轉化為國家意志的成熟程度尚無明確界定，只是在黨的相關文件中零星地提出了“經實踐檢驗成熟了的”“有關國家事務的重大決策”等原則性要求。一般而言，時機成熟是指需要轉化為國家法律的黨的政策，必須是經過實踐反復證明已經具有廣泛的社會認可度，在現實生活中被社會公眾熟悉理解并有普遍遵守基礎的政策。此外，立法轉化進度應當視立法程序繁簡程度而定。不同內容的黨的主張需要轉化為不同位階的國家法律，由于位階不同，對應的重要性和程序繁簡程度各異，憲法修改程序最為嚴格，法律次之，行政法規再次之，地方性法規、規章較為寬松。

習近平總書記曾明確地指出，“黨大還是法大”是一個政治陷阱和偽命題，并鮮明指出，“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家法治最大的區別。”將黨的主張轉化為國家法律，是實現黨的領導的重要途徑，也是黨的一個主要執政方式。一方面，這種轉化機制將黨的活動納入法治軌道，彰顯出黨帶頭守法的擔當。另一方面，黨領導立法側重為立法提供政治、組織、思想保障，與人大主導立法相互銜接、并行不悖，既尊重法定機構的提案權，也保障人大的立法主導權。從世界范圍來看，各國政黨在立法過程中一般都扮演著重要角色，從立法議案或立法建議的提出，到立法議案的審查，再到立法議案的批準等各個主要環節上，政黨都可以起到作用。[10]（P393）黨的十八大以來，習近平總書記反復強調法治對于黨治國理政的重要意義，十八屆四中全會鮮明提出，要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。從本質上看，二者是一致的，黨的主張是國家法律的先導和指引，是立法依據和司法指導。黨的主張也只有通過權力機關的立法活動方能成為國家意志，形成全社會一體遵循的規范。黨的主張升格為國家法律后，對于所有黨員和非黨員來說，遵守法律就是堅持黨的領導的體現之一，依法辦事就是執行黨的政策。

[1]李學斌.論黨法關系[J].河北學刊，1988（06）．

[2]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[3]汪習根.論黨領導立法的實現方式[J].中共中央黨校學報，2016（04）.

[4]李克杰.“人大主導立法”原則下的立法體制機制重塑[J].北方法學，2017（10）.

[5]周旺生.立法研究：第l卷[M].北京：法律出版社，2000.

[6]劉政，于友民，程湘清.人民代表大會工作全書[M].北京：中國法制出版社，1999.

[7]朱繼萍.加強黨在立法領域的執政能力建設[J].理論探討，2008（01）.

[8]宋功德.黨規之治[M].北京：法律出版社，2015.

[9]黃文藝，楊亞非.立法學[M].長春：吉林大學出版社，2002.

[10]周旺生.立法學[M].北京：北京大學出版社，1998.

D920.0

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.06.20

李洪濤