天然橡膠種植的生態保護法治缺陷及對策

寧清同

（海南大學 法學院，海南 海口 570228）

天然橡膠種植的生態保護法治缺陷及對策

寧清同

（海南大學 法學院，海南 海口 570228）

天然橡膠種植引發了嚴重生態問題，但橡膠種植生態保護法治卻存在諸多缺陷，包括防范生態風險立法極不完善，生態監管難以有效實施，生態調控機制嚴重缺失，毀林種膠責任普遍失究；天然橡膠種植生態保護法治缺陷根本上是由于天然橡膠的法律屬性與生態屬性的矛盾，如森林屬性與生態脆弱性之矛盾，經濟林屬性與生態效益之矛盾；為此應完善天然橡膠種植的生態保護立法，建立科學、合理的天然橡膠種植保障制度，強化生態監管，健全生態調控機制，加大非法種膠的法律責任。

天然橡膠種植；生態法治缺陷；生態法治對策

20世紀50年代，為打破西方封鎖，保障自身戰略安全，我國開始在熱帶地區建立天然橡膠種植基地，為國民經濟和國防安全做出了重要貢獻。因過分沉醉于橡膠產業的成功，卻忽視了相關生態保護及法治建設。分析橡膠種植生態保護法治的現狀及其缺陷，提出解決對策，亡羊補牢未為晚也。

一、天然橡膠種植的生態保護法治缺陷

我國適用于天然橡膠的立法主要是《森林法》及其《實施條例》、《水土保持法》等，海南、云南等地制定了一些專門或相關法規規章。橡膠種植生態保護法治整體上存在較多缺陷，嚴重滯后于現實需要。

1．防范天然橡膠種植生態風險的立法極不完善

《森林法》第31條雖規定對特定森林只準進行撫育和更新性質的采伐，但未明確其他目的之采伐如改為橡膠林，應追究何種法律責任。依《森林法實施條例》第8條，將防護林和特種用途林改為橡膠林須經原批準機關批準，但未規定批準之條件，以毀林種膠沒有實體法上的限制。受地方保護影響，地方原批準機關通常流于形式審查，并無實質意義。《水土保持法》第20條禁止二十五度以上陡坡地開墾種植農作物，卻允許種植經濟林，但種植中的生態保護要求缺乏可操作性，更未規定相關法律責任；第21條雖禁止毀林開墾，卻未禁止將天然林改為經濟林。

涉及橡膠種植的專門立法僅有《海南省天然橡膠保護管理暫行條例》和《云南省西雙版納傣族自治州天然橡膠管理條例》（以下簡稱《海南條例》和《云南條例》）。但《海南條例》之立法目的是保護橡膠資源，維護橡膠生產和管理秩序，保障生產經營者合法權益，促進橡膠生產發展（第1條），不包括對橡膠種植的生態監管。《云南條例》雖規定種植橡膠應保護森林資源，合理地開發利用，實現經濟、社會、生態的整體效益（第6條）；禁止在風景名勝區、水源林、防護林毀林種膠，已種植的不得擴大面積。利用荒地種膠須經縣政府批準（第10條）。但云南橡膠種植過度擴張已成事實，上述規定并未很好落實。

2．天然橡膠種植的生態監管法律難以有效實施

《森林法》等防范生態風險的規定原則適用于橡膠種植。如《森林法》第31條、《水土保持法》第20條、《森林法實施條例》第8條等。但保障其實施的行政監管常流于形式。其一，立法過于模糊、缺乏可操作性。如“科學選擇樹種”的標準是什么？其二，欠缺法律責任，主管部門即便有心監管，發現違法行為時也無所適從；對相對人更缺乏威懾力。其三，受地方經濟利益誘惑，優先建設生態公益林、防治水土流失、禁止毀林開墾等規定難以嚴格執行。大規模毀林種膠得以普遍且一再發生，與行政監管缺失甚至變相縱容難脫干系。

3．天然橡膠種植的生態調控法律機制嚴重缺失

天然橡膠是重要戰略物資和工業原料，中央和相關地方政府專門制定了天然橡膠補貼制度。如《天然橡膠良種補貼項目資金管理辦法（試行）》等。為防范臺風損害，2007年海南試點橡膠樹風災保險，次年全省推廣，嘗試商業保險與政策保險相結合，政府以財政補貼形式承擔了部分甚至大部分保險費。[1]在世界銀行技術援助貸款支持下2012年海南啟動橡膠樹風災指數保險試點。[2]但良種補貼、風災保險等調控機制均以激勵與扶持橡膠產業發展為宗旨，無生態調控目的和功能。

橡膠林雖屬森林，但生態功能和價值遠低于天然林，膠林取代天然林必然導致原有生態利益受到較大損害，生態功能弱化，生態價值下降，這是毀林種膠的生態成本。但政府、種膠企業卻片面強調種膠的經濟效益。依目前機制，毀林種膠可獲豐厚經濟回報，但其生態成本卻由國家承擔。植膠受益人無須支付任何生態成本，既不公平，更會助長毀林種膠。

4．天然橡膠種植生態破壞的法律責任普遍失究

國際環保組織綠色和平2011年發布的《消失中的熱帶雨林》指出，海南熱帶天然林資源10年內消失24．7%（7．2萬公頃），違法種植橡膠是主要原因之一。云南同樣如此，二十世紀90年代中后期農戶紛紛砍伐自留林改種橡膠樹，或侵占、蠶食國有林和集體林，甚至集體毀林；2000年以來西雙版納通過毀林新造膠林300萬畝。[3]不少地方政府、企業和農戶假借“中低產林改造”名義，將天然林大面積皆伐和轉換成人工林。毀林種膠直接導致天然林面積銳減，嚴重削弱天然林涵養水源、防風固沙、凈化空氣、調節氣候、保持土壤肥力等生態功能，破壞生物多樣性和生態平衡，危害不言而喻。但受地方保護、唯GDP的影響，對毀林種膠行為大多沒有追究法律責任；或盡可能從輕發落，以致違法成本極低，根本無法遏制。

二、天然橡膠種植生態保護法治缺陷的成因

我國橡膠種植生態保護法治之缺陷根本上源于天然橡膠固有之內在矛盾，即法律屬性與生態屬性的沖突，極易使人對天然橡膠形成認識偏差，最終忽視相關生態保護立法，并在執法和司法中產生嚴重疏失、縱容。

1．橡膠林的森林屬性與生態脆弱性之矛盾

據《森林法》第四條，橡膠林在法律上屬森林之一。依常識，森林之生態功能強大，包括凈化空氣、涵養水源、防止水土流失、維持生物多樣性等，在改善生態環境、提升生態品質中發揮著十分重要且不可替代的作用。基于此，種植橡膠也是植樹造林、擴大森林面積，因而人們至少初期難以清醒認識膠林的生態負外部性，甚至會以為它具有森林通常的生態功能。但數十年種植實踐和科學研究發現，橡膠林“完全不能實現天然林所具備的生態功能”[4]，且先天具有多方面的生態脆弱性。

第一，天然林涵養水源之效益高達膠林的1．82倍。[1]膠樹為形成膠乳需從土壤吸收大量水分，一棵橡膠樹就是一臺小型抽水機。[3]天然林每畝年蓄水25立方米，但開割膠林每畝年吸地下水9．1立方米。[5]且膠林樹種單一、間距較大，無法形成密集的植物屏障，在熱帶高溫下難以有效阻止土壤水分蒸發。此外膠林林冠截留霧水僅是天然林的20．8%[6]，這對旱季水分供給和調節空氣濕度十分不利；膠林土壤斥水性也明顯高于天然林[7]。

第二，膠林穩固土壤、防止土壤流失的作用顯著弱于天然林。每畝天然林可保土4噸，而膠林年均土壤流失1．5噸；膠林水流失量是天然林的3倍，土流失量高達53倍；熱帶雨林截留降雨總量的41．43%，膠林僅24．68%；[8]故膠林無法有效減緩降雨和地表徑流對林地的沖刷，加大了土壤流失量。膠林的徑流量和土壤沖刷量分別為熱帶雨林的3倍和6倍，甚至單一橡膠園的水土流失及地表徑流是熱帶雨林的40倍[9]。因為膠林根系的牢固性和覆蓋面遠遜于天然林；且林冠截留降雨總量大大低于天然林。

第三，膠林生物多樣性大大低于天然林。生物多樣性是指特定時間和地區內動植物、微生物等物種的豐富度，以及生物遺傳變異和生態系統的復雜度。天然林生物多樣性特別豐富，但膠林樹種單一、群落結構簡單，不利多種動植物共存。熱帶雨林變成膠林后植物物種減少一半以上，物種豐富度下降60%。[10]天然林每少一萬畝就有一個物種消失，并威脅另一物種生存；鳥類和哺乳動物減少三分之二以上，生態損失無法經濟估算。[5]

第四，天然林保持土壤養分功能是膠林的2．11倍。[11]熱帶雨林變為橡膠林后，林下土壤可利用營養元素、有機質、礦質元素的含量均不同程度下降，土壤營養物質循環速率降低、有機性弱，土壤養分循環受顯著影響。[12]因為天然林可通過豐富的凋落物和動植物殘體向土壤歸還大量養分，這在森林生態系統的物質循環和能量轉化中占有重要地位；而膠林凋落物少且單一，分解慢，可降解性弱，營養簡單。此外膠樹生長和膠乳形成需較多養分，故其不僅難以保持土壤養分，反使之相對貧瘠化。受以往科學知識和慣性思維的局限，也因為生態負外部性須在種植較長時間后才能顯現，故人們長期以來并沒有認識到橡膠林先天的生態脆弱性，客觀上也難以及時認識，以致橡膠種植的生態破壞積累到了相當嚴重的程度。

2．橡膠林的經濟林屬性與生態效益之矛盾

膠林既是經濟林，自然具有經濟效益，種植橡膠就會以營利為目的，甚至盲目逐利。而經濟效益至上必然導致種植橡膠時不計生態后果、不惜破壞生態。我國自20世紀50年代因國防戰略需要開始大面積種植橡膠，80年代則是在高額利潤刺激下成倍擴張種植面積。2007年種植面積和產膠量均居世界第五位[13]，海南民營橡膠種植面積猛增%70以上，云南景洪市突增約六倍。[10]盲目、無序、過度擴張的背后伴隨著對天然林的大規模破壞。加之橡膠種植的生態保護立法、監管嚴重滯后，或在利益裹脅下完全忽略生態成本，時至今日生態負擔相當沉重，甚至影響居民生活、身體健康和生態平衡。

因此，妨礙我國橡膠種植生態保護科學立法、嚴格執法和理性司法的原因有三：一是膠林的森林屬性使毀林種膠基本不影響森林覆蓋率，公眾受此迷惑大多容易喪失監督；二是橡膠種植的生態負面影響尚未完全顯現，對其生態危害性難以形成全面、清醒的認識，甚至認為“橡膠是綠色可再生、可代替消耗石油的工業原料”和“稀缺物資”[14]；三是受唯GDP論和經濟利益驅使，盲目擴大種植，不計生態成本和生態后果。

三、完善天然橡膠種植生態保護法治的對策

天然橡膠對國民經濟和國防安全的必要性顯而易見；但熱帶天然林的生態功能和價值也極為重要且不可替代。因此應當建立有效機制緩解和控制沖突，實現合理兼顧。

1．完善天然橡膠種植的生態保護立法

國家應在《森林法》等相關立法中補充和完善橡膠種植的生態保護規范。如：規定擅自將天然林變為膠林的法律責任；明確并細化將天然林改為膠林的必備條件；禁止在二十五度以上坡地種植膠林，農業部宜制定天然橡膠專門規章。地方天然橡膠專門立法須全面規定橡膠種植的生態保護規范，主要是立法目的應增加保障生態環境的內容；嚴格禁止毀林種膠；新開發土地種植橡膠須進行生態影響評價；對橡膠種植實施綠色補貼制度；禁止二十五度以上坡地種植橡膠；建立橡膠種植生態成本制度等。地方政府須嚴守生態保護優先原則，徹底轉變地方保護、唯GDP論等錯誤觀念。

2．建立科學、合理的天然橡膠種植保障制度

為保證橡膠自產量能滿足生產和國防的基本需要，保障戰略安全，需建立橡膠種植面積的紅線保護制度，主要包括：建立基本種植林地制度，在瓊、云等地選擇最適宜植膠又不會造成較大生態破壞的區域作為植膠重點林地。紅線種植面積不宜過大，只要能保障國內橡膠基本需求和戰略安全即可，而非實現完全自給。超出紅線標準的橡膠種植應從嚴控制；余下橡膠需求可在國際市場解決；也可建立橡膠儲備制度，以應付特殊需要。

建立健全有效的技術創新機制，促進橡膠種植技術提升、推廣和天然橡膠替代性資源的研發應用。在植膠、割膠、膠園管理中廣泛使用新技術，可在同等種植面積下提升橡膠產量和質量。橡膠替代技術即培育應用可替代或部分替代天然橡膠，又無明顯生態副作用的新品種。歐美早已展開相關研究，美國于2012年撥款扶持研發從銀膠菊提取橡膠并獲重大突破，即將推出完全由銀膠菊橡膠制造的輪胎。[15]若能成功替代天然橡膠，既可保橡膠戰略安全，又能縮小膠林種植規模。

總之，天然橡膠種植既不能為追求經濟利益過度擴張，更無必要實現完全自給，如此會對熱帶生態系統造成嚴重破壞和損害。但也不能因其生態脆弱性禁止種植，完全依賴國際市場，這會導致關鍵時刻受制于人，對國家戰略安全不利。

3．強化天然橡膠種植的生態監管

合理調整用地規劃。首先應實現橡膠種植的生態減損最小化，在可能產生較大生態損害的生態脆弱區不種；必須生態脆弱區種植時應規劃實施有效預防和減少生態損害的配套措施。其次科學選擇重點種植林地，如海南東部臺風頻繁，橡膠種植可東退西進，即東部逐步減少，西部適當擴大規模。[16]

對橡膠林地實施全方位、常態化生態監測。這是獲得橡膠種植生態危害數據的必要手段，更是實施生態監管的前提。只有“構建并逐步完善生態系統監測體系”，“開展生態系統脆弱區和敏感區的監測，建立生態監測和預警網絡”，才能實現有效監管。[17]

嚴格執行相關生態法律規范。地方政府應堅持生態優先原則，摒棄經濟至上，對違法植膠行為須采取堅決、果斷措施加以制止和處理。對在規劃林地外種植的，應堅決“退膠還山還林”，尤其要恢復“具有特殊文化載體和突出生態保護功能”的林地。[18]橡膠種植的生態監管應充分利用衛星遙感等現代技術，增強執法的時效性。

4．健全天然橡膠種植的生態調控機制

建立鼓勵橡膠產業生態化轉型扶持制度。對依法需要減少或退出橡膠種植的企業和農戶，應適度給予經濟扶持，引導和幫助其向生態產業轉型，且經濟收益基本不會減少。政府應重點幫助重建和恢復當地生態系統，形成生態資源優勢，助其“以生態旅游業為龍頭，帶動生態觀光農業、綠色食品業”等，“向生態型經濟轉化，實現可持續發展”。[19]

建立橡膠種植綠色補貼制度。WTO規則原則禁止財政補貼，但綠色補貼屬允許范圍。農業綠色補貼可將農業發展與生態保護有機結合，符合WTO《農業協議》的綠箱措施。[20]對能改善膠林生態功能和生態價值的生產方式、方法等，均可給予綠色補貼。鼓勵膠農施用農家肥，以減少膠林對土壤和水源的負面影響；支持膠林間種其他農作物，以改善土壤，豐富膠林生物多樣性。如間種砂仁可大大提高養分歸還量，明顯促進地力維持和提高。在膠林種植多種經濟作物，可形成“人工生態群落”，“經濟、生態效益均有明顯提高”。[21]

建立天然橡膠種植生態補償制度。因膠林生態功能和生態價值明顯弱于天然林，若改天然林為膠林，那就付出了很大的生態成本，應從嚴控制。若確有必要，須經縣級以上主管機關批準，且應交納生態補償費。具體數額應根據被砍伐天然林的面積、樹種、生物多樣性程度等，綜合核算生態成本后依法確定。生態補償費須專款專用于橡膠林地的生態修復。

健全天然橡膠利用技術開發應用的激勵制度。主要是可提高橡膠利用效率或減少橡膠消耗的技術，如橡膠加工技術、廢舊橡膠循環利用技術等。利用廢橡膠生產的“再生膠可部分取代橡膠，在配方中比例達6%～15%，有的高達50%”[22]。橡膠利用技術客觀上能減少橡膠種植規模，具有明顯生態效益。

5．加大非法種植橡膠的法律責任

天然橡膠種植中可能存在的違法行為主要是非法毀林種膠、違反橡膠林地規劃種膠、未依法采取必要生態保護配套措施等。為更好保護天然林，盡可能減少橡膠種植的負面生態影響，應建立完善的法律責任制度，嚴厲打擊非法種膠行為。

增設具有生態效益的責任形式。凡因非法種膠造成生態破壞的，均應按生態損害支付生態賠償金；非法毀林種膠的，應責令其補種樹木，補種數量和種類根據其所毀林木的大小、面積、種類等綜合確定，補種數量要數倍于所毀林木。總之，只要被破壞的生態環境能夠修復，首先應強制行為人最大限度地修復。

大幅提高違法成本。“現行法律對亂伐樹木和毀林開墾的懲戒力度太小，根本不足以制止毀林植膠行為”[23]。故應增加罰款和罰金數額，不能讓行為人從違法行為獲取任何利益，且使其承受數倍于可能獲利的經濟制裁。

真正落實違法必究。應明確規定政府及其主管部門對非法種膠行為執法不嚴、包庇縱容，司法機關對毀林種膠犯罪行為不依法追責的法律責任。更要加大對行政機關和司法機關的監督，尤其社會輿論和權力機關的監督。對以膠林替代天然林的行政決定、非法毀林種膠等案件及其處理情況，應向社會公開，唯有公開才能有效監督。

綜上所述，天然橡膠是國民經濟和社會發展不可缺少的戰略資源，應當保障基本自給，因此有必要維持基本種植面積，并對重點種植區進行保護。但鑒于已經或可能導致的生態問題，也有必要對天然橡膠種植進行科學規劃、合理調控，充分依靠科學技術，提升天然橡膠種植產量和質量，實現橡膠種植負面生態影響的最小化，以及生態與經濟的有機統一，實現橡膠種植業的可持續發展。

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D922．6

A

1002－3240（2017）08－0126－05

2017-06-28

本文系2015年海南省高等學校科學研究項目重點項目“海南建設生態文明特區法律機制研究”（Hnky2015ZD－5）的階段性成果

寧清同（1963－），湖南省攸縣人，海南大學法學院教授，主要從事民法學、環境資源法學研究。

［責任編校：趙立慶］