民主黨派民主監(jiān)督的問題及對(duì)策探析

邱永文

民主監(jiān)督是民主黨派基本政治職能之一，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的基本功能和內(nèi)在要求，是社會(huì)主義政治文明的重要體現(xiàn)。十八大以來，社會(huì)主義協(xié)商民主穩(wěn)步推進(jìn)，民主黨派的政黨協(xié)商也日益發(fā)展和完善。十九大報(bào)告提出“支持民主黨派按照中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨要求更好履行職能”[1]，充分發(fā)揮民主黨派和無黨派人士的民主監(jiān)督職能，是貫徹十九大精神和社會(huì)主義政治文明發(fā)展進(jìn)步的必然要求，而且對(duì)于完善中國(guó)政黨制度，推動(dòng)民主黨派和無黨派人士做好自身建設(shè)，積極發(fā)揮基本政治職能都具有十分重要的意義。

一、準(zhǔn)確理解民主監(jiān)督的性質(zhì)

完善民主黨派民主監(jiān)督機(jī)制的基本前提是準(zhǔn)確理解和把握民主黨派民主監(jiān)督的性質(zhì)。當(dāng)下對(duì)民主監(jiān)督的認(rèn)識(shí)存在諸多偏差，源于對(duì)民主監(jiān)督的歷史發(fā)展缺乏必要的了解和認(rèn)識(shí)，須逐一澄清。

“民主監(jiān)督”在統(tǒng)一戰(zhàn)線語境中使用頻率非常高，其歷史淵源、概念和內(nèi)涵在不同歷史時(shí)期有很大變化，在不同語境中的含義也不盡相同。馬列經(jīng)典著作中，“民主監(jiān)督”“監(jiān)督”或“監(jiān)察”是一種權(quán)力監(jiān)督，與國(guó)家制度密切相關(guān)。

從中國(guó)共產(chǎn)黨的重要政策文件相關(guān)內(nèi)容來看，“民主監(jiān)督”的使用和語義有一個(gè)演變的過程：延安時(shí)期的民主監(jiān)督是與國(guó)家制度有關(guān)的權(quán)力監(jiān)督；1954年第一屆人民代表大會(huì)召開后，政協(xié)的職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，對(duì)于民主黨派的職能曾經(jīng)出現(xiàn)過“監(jiān)督”和“互相監(jiān)督”的提法，意指多黨合作中的共產(chǎn)黨與民主黨派相互之間的政黨監(jiān)督，這時(shí)候的“互相監(jiān)督”已經(jīng)有政治性監(jiān)督的含義，不再是以前的權(quán)力監(jiān)督；1989年中央14號(hào)文件出臺(tái)后，政黨監(jiān)督中的政治性監(jiān)督、權(quán)利性監(jiān)督性質(zhì)日益明確，而且是多黨合作框架內(nèi)的政黨的政治性監(jiān)督；2005年中央5號(hào)文件明確提出了民主監(jiān)督的性質(zhì)和形式，民主黨派和無黨派人士的民主監(jiān)督是指在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，通過提出意見、批評(píng)、建議的方式對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行的政治監(jiān)督。所以，民主監(jiān)督在不同的歷史時(shí)期表述方式不盡相同，其含義也發(fā)生相應(yīng)的變化，不了解這個(gè)變化過程，依舊停留在“權(quán)力監(jiān)督”的認(rèn)識(shí)上，就不會(huì)真正理解民主監(jiān)督作為政治性監(jiān)督的性質(zhì)。

明確民主監(jiān)督作為民主黨派的一項(xiàng)基本職能，是一種政治性的監(jiān)督形式，有助于我們澄清許多片面理解和錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，特別是在完善民主黨派民主監(jiān)督過程中提出民主監(jiān)督法律化、權(quán)力化等錯(cuò)誤主張皆源于此。同樣，對(duì)于民主監(jiān)督作為政治性監(jiān)督的理解也有助于摒棄“民主監(jiān)督萬能論”和“民主監(jiān)督無用論”等片面認(rèn)識(shí)。政治監(jiān)督的性質(zhì)決定了民主監(jiān)督不可能大包大攬地解決當(dāng)代中國(guó)的一切問題；反過來，民主監(jiān)督作為政黨監(jiān)督的一種重要形式應(yīng)該也必須在我國(guó)的多黨合作中發(fā)揮重要的監(jiān)督職能，“民主監(jiān)督無用論”也是不可取的。

二、當(dāng)前民主監(jiān)督存在的主要問題

當(dāng)前有的民主黨派成員對(duì)民主黨派履行民主監(jiān)督職能的情況不甚滿意，對(duì)于民主監(jiān)督評(píng)價(jià)不高。這種情況既反映了黨派成員主觀認(rèn)識(shí)上的問題，也表明民主監(jiān)督在實(shí)際運(yùn)行中確實(shí)存在薄弱之處。民主黨派的民主監(jiān)督作為一種政黨的政治行為，主要涉及民主黨派、中國(guó)共產(chǎn)黨和政治社會(huì)環(huán)境（包括體制機(jī)制環(huán)境）。總的來說，民主監(jiān)督的諸多問題主要存在于民主監(jiān)督的行為主體、客體、環(huán)境及體制機(jī)制等方面。

（一）民主監(jiān)督的主、客體認(rèn)識(shí)不到位

作為民主監(jiān)督主體的民主黨派組織及其成員，對(duì)自身定位不準(zhǔn)，習(xí)慣于接受領(lǐng)導(dǎo)，沒有從主動(dòng)發(fā)揮民主黨派的職能、完善我國(guó)政黨制度、推動(dòng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展進(jìn)步的高度，深刻認(rèn)識(shí)民主監(jiān)督的歷史使命及其復(fù)雜性、艱巨性，存在監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)督的自覺性、主動(dòng)性、積極性不足的問題，有的更存在一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容主要是：國(guó)家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況，中國(guó)共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況，黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況。這些監(jiān)督客體的背后就是具體決策和執(zhí)行的執(zhí)政黨各級(jí)政府及其職能部門的負(fù)責(zé)人。作為被監(jiān)督的對(duì)象，一些黨政主要負(fù)責(zé)人特別是有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)民主監(jiān)督存在相當(dāng)模糊的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為接受監(jiān)督就是對(duì)其不信任、不尊重，因而缺乏接受民主黨派監(jiān)督的自覺性和主動(dòng)性。

（二）民主監(jiān)督的體制機(jī)制不健全

當(dāng)前民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)相對(duì)滯后，體制機(jī)制不健全，是造成民主監(jiān)督難以展開的重要因素。民主監(jiān)督的體制機(jī)制相對(duì)落后的主要表現(xiàn)：一是民主監(jiān)督雖有制度規(guī)定，但制度不完善，規(guī)范化、程序化不夠，操作起來有困難。二是目前的政策規(guī)定還不能做到“經(jīng)常性監(jiān)督與重大問題監(jiān)督相結(jié)合”，多種監(jiān)督形式結(jié)合的程度不夠。三是作為民主監(jiān)督創(chuàng)新形式的特約人員和對(duì)口監(jiān)督工作沒有規(guī)范的運(yùn)作程序，各地雖然在聘請(qǐng)?zhí)丶s人員監(jiān)督的形式和類型中多有探索，但流于形式的多，真正能發(fā)揮作用的較少。

（三）民主監(jiān)督的實(shí)效難以保證

目前民主黨派民主監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)存在以下問題：一是監(jiān)督的內(nèi)容和層次達(dá)不到現(xiàn)代政黨制度的審視標(biāo)準(zhǔn)，事務(wù)監(jiān)督多，政務(wù)監(jiān)督、決策監(jiān)督少。二是監(jiān)督的主體與客體的信息不對(duì)稱,民主黨派知情渠道有限，政治信息流動(dòng)不暢。三是民主監(jiān)督存在不確定性和很大的隨意性。四是橫向合作不夠。信息技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的興起，使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、媒體監(jiān)督成為監(jiān)督的重要工具，為民主監(jiān)督提供了新的形式和方法，但是目前政黨監(jiān)督缺乏與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、媒體監(jiān)督及其它有約束力的監(jiān)督形式的橫向合作機(jī)制，停留在僅靠被監(jiān)督者的自律和覺悟、監(jiān)督者的自覺和努力的層面。上述現(xiàn)象提示我們，在民主監(jiān)督中，要達(dá)到“知與行”相統(tǒng)一，充分發(fā)揮民主監(jiān)督作用還有很大提升的空間。

三、充分發(fā)揮民主監(jiān)督作用的對(duì)策建議

黨的正確領(lǐng)導(dǎo)、良好的政治社會(huì)環(huán)境以及嚴(yán)謹(jǐn)精巧的程序設(shè)計(jì)是發(fā)揮民主監(jiān)督作用的重要保障。依據(jù)我國(guó)監(jiān)督體系的架構(gòu)和我國(guó)政黨制度中民主黨派的功能和定位，當(dāng)前民主黨派民主監(jiān)督作用的發(fā)揮主要需從三個(gè)方面進(jìn)行：一要發(fā)揮好我國(guó)政黨制度行為主體的作用，為民主監(jiān)督創(chuàng)造有利的制度環(huán)境。二要在多黨合作制度框架下積極探索有效的民主監(jiān)督渠道和形式，健全民主監(jiān)督機(jī)制。三要積極發(fā)揮人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能和監(jiān)督平臺(tái)作用。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

我國(guó)多黨合作制度的一個(gè)首要前提和根本保障就是必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在多黨合作的制度框架下，發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督職能同樣必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。執(zhí)政黨和民主監(jiān)督機(jī)制是影響民主監(jiān)督成效最重要的兩個(gè)因素，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是保證民主監(jiān)督正確政治方向的前提。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保民主監(jiān)督政治監(jiān)督的性質(zhì)不會(huì)偏離正確的方向和軌道。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能從源頭上理順和完善民主監(jiān)督的體制機(jī)制。沒有中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、支持和配合，民主監(jiān)督無從談起。

（二）完善民主監(jiān)督機(jī)制

1.明確民主監(jiān)督的重點(diǎn)。上文已對(duì)民主黨派民主監(jiān)督的主要內(nèi)容作了介紹，在此不再贅述。2016年1月30日，習(xí)近平總書記在同各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士代表共迎新春時(shí)指出，要完善民主監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)重大改革舉措、重要政策貫徹執(zhí)行情況和“十三五”時(shí)期重要約束性指標(biāo)等的監(jiān)督，促進(jìn)相關(guān)工作。[2]中央2005年5號(hào)文件和2016年習(xí)近平總書記的講話明確了今后一段時(shí)間內(nèi)民主監(jiān)督的重要目標(biāo)，這有助于民主黨派和無黨派人士集中力量確定監(jiān)督工作的任務(wù)，也有助于民主監(jiān)督在重大專項(xiàng)工作領(lǐng)域取得明顯成效。2016年，在中共中央的推動(dòng)下，民主黨派中央?yún)⑴c對(duì)中西部八個(gè)省份扶貧攻堅(jiān)的專項(xiàng)監(jiān)督，就取得了較好效果。

2.保障監(jiān)督主體的知情權(quán)。這是做好民主監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)。要確保民主監(jiān)督中的信息公開，在知情、溝通、反饋等環(huán)節(jié)上建立健全制度，及時(shí)通報(bào)重要情況和重大問題，暢通民主監(jiān)督的信息渠道。保障監(jiān)督主體的知情權(quán)，可以從政務(wù)公開入手完善機(jī)制，對(duì)于一些不宜大范圍公開的信息，可以通過政黨溝通機(jī)制進(jìn)行交流。要盡量為民主黨派的調(diào)研工作提供制度保障，特別是黨委、政府、政協(xié)委托民主黨派組織的專項(xiàng)調(diào)研，要保障民主黨派能夠順利通過調(diào)研獲得信息。

3.建立專業(yè)化的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)。團(tuán)體的組織行為能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成員的個(gè)體行為能力，所以要提高民主監(jiān)督的成效，有必要建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，更好地履行監(jiān)督職能。民主黨派履行民主監(jiān)督職能主動(dòng)性、自覺性不夠的一個(gè)重要原因，就是沒有專門履行民主監(jiān)督的常設(shè)機(jī)構(gòu)。參政黨的民主監(jiān)督如果僅僅是黨派成員零星、偶爾的個(gè)體行為，其監(jiān)督效果就會(huì)大打折扣。所以，民主黨派可以考慮組建專門的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)，或者組織專司監(jiān)督職責(zé)的穩(wěn)定群體，其成員可以由擔(dān)任政府、人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和特約監(jiān)督員的黨派成員構(gòu)成，這樣在信息保障和監(jiān)督渠道方面有組織優(yōu)勢(shì)。

4.實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行為方式和監(jiān)督內(nèi)容的制度化、規(guī)范化、程序化。建議建立黨委、政府和民主黨派、無黨派人士的常態(tài)化協(xié)商監(jiān)督機(jī)制，特別就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策、國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的貫徹執(zhí)行和黨委、政府、政協(xié)委托的專項(xiàng)監(jiān)督等方面進(jìn)行有效協(xié)商監(jiān)督。特別是這種協(xié)商監(jiān)督要貫穿于政策全過程，即政策的制定、實(shí)施、調(diào)整與完善、反饋與終結(jié)。這樣一個(gè)對(duì)政策全過程的監(jiān)督有利于增強(qiáng)政策的合法性和科學(xué)性，防止和減少?zèng)Q策失誤造成的重大損失。

對(duì)于多年來推行的特約人員制度要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，拓寬政府部門和司法機(jī)關(guān)聘任特約人員的領(lǐng)域，明確特約人員的職責(zé)和權(quán)利，切實(shí)發(fā)揮他們的作用。對(duì)特約人員提出的批評(píng)意見要認(rèn)真研究，及時(shí)反饋。

5.積極發(fā)揮人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能和監(jiān)督平臺(tái)作用。政協(xié)的民主監(jiān)督功能源自政黨制度的監(jiān)督功能，政協(xié)的民主監(jiān)督與民主黨派的民主監(jiān)督具有相當(dāng)大的一致性。政協(xié)為民主黨派和無黨派人士民主監(jiān)督提供了很好的監(jiān)督平臺(tái)，政協(xié)專委會(huì)的設(shè)置為民主黨派在專業(yè)領(lǐng)域的民主監(jiān)督提供了專業(yè)信息和專職分工保障，而且由民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任政協(xié)專委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，有助于發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督職能，所以人民政協(xié)這個(gè)監(jiān)督平臺(tái)一定要充分利用。

6.提高民主黨派民主監(jiān)督能力。打鐵還需自身硬，包括民主監(jiān)督職能在內(nèi)，民主黨派三種基本職能發(fā)揮得好壞，固然有體制機(jī)制和環(huán)境因素的原因，但歸根到底要看民主黨派自身的能力和素質(zhì)。當(dāng)前執(zhí)政黨在推動(dòng)民主監(jiān)督方面不遺余力，但民主監(jiān)督成效如何，在既有的體制和框架下，在既定的環(huán)境中，主要取決于民主黨派自身的水平和能力。不敢監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督都是當(dāng)前民主黨派存在的問題。做執(zhí)政黨的諍友和摯友，就要在加強(qiáng)五種能力的基礎(chǔ)上提高自身素質(zhì)和水平，把民主監(jiān)督職能履行好。

（三）營(yíng)造良好的民主監(jiān)督外部環(huán)境

良好的外部環(huán)境是民主監(jiān)督順利展開的前提。民主監(jiān)督的外部環(huán)境可以分為政治環(huán)境和社會(huì)環(huán)境兩個(gè)方面。近些年來，中共中央一直堅(jiān)持不懈地推進(jìn)民主監(jiān)督工作的健康發(fā)展，營(yíng)造良好的政治環(huán)境和氛圍。2015年頒發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》明確規(guī)定了民主監(jiān)督的十種具體形式，2017年中央又出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》，為政協(xié)的民主監(jiān)督提供了更具體、更詳細(xì)的指導(dǎo)意見。再加上與之相關(guān)的協(xié)商民主等一系列文件的頒布和相關(guān)政策的實(shí)施，中共中央從整體上營(yíng)造了良好的民主監(jiān)督政治環(huán)境。

社會(huì)環(huán)境也是民主監(jiān)督發(fā)揮作用的重要影響因素。當(dāng)前由于種種原因，對(duì)于中國(guó)政黨制度、民主黨派和黨外人士的新聞報(bào)道比較單一和匱乏，特別是主流媒體對(duì)民主黨派的報(bào)道數(shù)量少、聲音小，有的還有意無意地模糊民主黨派的政治身份和黨派背景，影響了民眾對(duì)民主黨派和中國(guó)政黨制度的認(rèn)知，自然也影響了社會(huì)各界對(duì)民主黨派發(fā)揮民主監(jiān)督作用的認(rèn)識(shí)。所以，執(zhí)政黨不僅要重視民主監(jiān)督，自覺主動(dòng)接受民主監(jiān)督，還要努力提高全社會(huì)對(duì)民主監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，為民主監(jiān)督營(yíng)造暢所欲言的良好氛圍。

[1]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2017：40.

[2]新華社.習(xí)近平同黨外人士共迎新春[EB/OL].(2016-01-30].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/30/c_1117944795.htm.