我國國家高新區立法問題研究

鄒　鑫

（武漢大學　法學院，湖北　武漢　430070）

一、引言

所謂國家高新區，是指國務院在不改變既有的行政區劃前提下，在一定區域內確定的、實行特殊優惠政策、“依靠我國自己的科技力量，促進高技術成果的商品化、產業化，對于調整產業結構，推動傳統產業的改造，提高勞動生產率，增強國際競爭能力”①選自1991年3月《國務院關于批準國家高新技術產業開發區和有關政策規定的通知》。的“科技特區”。國家高新區是我國區域的重要組成部分，其與區域是部分與整體的關系，是國家整體范圍內的一個特定區域。為此，筆者在本論文中將國家高新區沒有定位于一個單獨的區域，而是將其作為區域的一個有機組成部分，同時它也是國家的一個組成部分。而國家高新區法治，是指在國家高新區區域范圍內，在遵循國家法治統一的前提下，在不違背國家憲法、法律（包括基本法律、單行法律和行政法律）的基礎上，在憲法、法律授權范圍內，根據法治的原則和精神，根據國家高新區區域內的政治、經濟、文化和社會的特點，依法開展地方性立法，促進司法公正、依法行政，進行法治文化建設、推動法治建設進程，保障社會和諧發展的系列目標、活動、狀態和過程。它是國家法治在國家高新區的體現，更是區域法治和特色法治在國家高新區的見證。

自1988年國務院開始批準建立第一家國家高新技術產業開發區——中關村科技園開始，根據國家科學技術部統計，截至2017年3月，我國國家高新技術產業開發區總數已達156家。②此處統計數字不包含蘇州工業園，但其享受國家高新區同等政策。足跡遍及除西藏外的其余省、直轄市、自治區。國家高新區表現出很好的發展質量和增長態勢，已成為中國深入實施創新驅動發展戰略、走中國特色自主創新道路的一面旗幟。國家高新區集聚了全國50%以上的高新技術企業，單位產出能耗僅為全國平均值的一半，每萬名從業人員擁有發明專利107件，相當于全國平均水平的10倍。國家高新區在經濟上取得了跨越式發展，它唱響了我國知識經濟時代發展的主旋律，對推動我國經濟、社會、環境的全面可持續發展，促進現代化的全面實現發揮了積極的引領作用。

古人云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”。黨的十八大以來，依法治國方略被提到一個新高度，法治也為“中國夢”的實現提供了堅實的法律保障。而我國國家高新區作為我國科技改革的“試驗田”，科技產業轉化的“先行先試區”，從無到有，從有到發展壯大，歷經了十年的初創期、十年的“二次創業”，正邁入“科技創新、建立智慧型創業園區和學習型社區”的全新發展階段。與之相適應，其法治建設也經歷了從無到有，到逐步建立健全的過程。但不可否認的是，我國國家高新區的法治建設還存在諸多問題和不足，與一些發達國家和地區發展比較成功的高新區相比，還存在很大的差距，還有很長的路要走。因此，建立健全國家高新區法治建設，對促進和保障我國高新區發展具有重要意義。

過去幾年，中國內法學界將大量的精力投入到了區域法治建設的理論和實踐的研究中，取得了一些研究成果；近兩年，隨著自貿區的興起，有關自貿區的法治建設研究正方興未艾，對四大自貿區法治建設的理論研究進行得如火如荼，而對高新區的法治建設研究則一直比較蕭條，少見有眼光獨到且有一定學術深度的專業論述。審視眼下學術界已有的研究，不難發現，很多研究都是碎片化地總結歸納一些國家和地區高新區過往的經濟發展及經驗，然而通過系統視角、以個案為專門的學術研究標本的專著極為鮮見，也較為零散，宏觀方面的提煉和研究也相對貧瘠。高新區的設立始終是位于一定行政區域內，一些高新區雖冠名國家高新區，享受國家政策和法律的支持和優惠，但是其治理管轄當屬地方行政區域的事務范疇，有鑒于此，本文嘗試將區域引入高新區的法治建設中，提出“區域法治建設視角下的高新區法治建設”這一新的研究范疇，從而從宏觀層面推動我國高新區的法治建設。

二、國內外文獻綜述與評述

對于高新區的中外研究，主要集中于其經濟建設和發展的理論。國外理論研究包括熊彼特等提出的“創新理論”、克里斯塔特的“中心地理論”、佩魯的“增長極理論”、克魯格曼的“規模收益遞增理論”、波特的“新競爭理論”等；國內理論研究主要包括范柏乃、魏江等對有關產業群聚現象的研究、陸大道的“點軸開發理論”等；此外，中外學者還涉及了對高新區的發展現狀、未來思路和定位的研究、對高新區管理模式和政策制定方面的研究、高新區的評價體系研究、高新區與創新績效研究、高新區與新興產業、腹地區域研究等，取得了較為豐碩的理論成果。

通過分析中外學者關于高新區的研究，不難發現，相比較高新區的建設發展理論研究而言，國內外學者對于高新區的法治建設方面的研究則不多，具體歸納起來大體包括以下四個方面：其一，研究成果主要集中于高新區建設和發展，而對高新區法治建設方面的研究較少；其二，部分國內學者在對高新區法制建設的研究主要集中于高新區管理模式和具體法規政策的分析研究，包括稅收優惠、資金和風險投資、市場扶持、人才培養與引進等方面，出現重法制研究輕法治研究的現象；其三，在對高新區立法的定位問題的研究上側重于對高新區高新技術這一特定產業方面的立法研究，即將高新區法定位于高新技術產業法，而未將高新區作為我國的特殊區域來看待。由于未將高新區法定位于區域法，導致對高新區的立法定位過于狹窄，不利于高新區法的制定與實施。筆者認為這也是導致2002年8月《中華人民共和國高新技術產業開發區法（草案）》被第九屆全國人民代表大會常務委員會委員長會議終止審議的重要原因之一；其四，對高新區立法后評估的研究還很少，法學學術界還未開展對高新區的立法后評估研究。

通過對相關資料的分析，筆者發現了“冰火兩重天”的研究現象，即與高新區法治建設的研究發展相對緩慢而言，我國區域法治建設研究取得了很多有價值的理論成果。針對我國學者對高新區法治建設的研究現狀和對區域法治建設的研究現狀，通過對高新區法治建設與區域法治建設研究割裂的現象進行分析，筆者試圖在二者之間搭建一部溝通的橋梁，將高新區法治建設納入我國區域法治建設的軌道。也就是說，筆者認為應當將高新區法治建設和區域法治建設二者結合起來進行綜合思考和全面研究，將高新區作為一個特定區域而不是一個產業來看待。以此視角來重新思考和研究高新區的立法情況，這樣可能更有意義。

三、我國高新區立法現狀與特點

我國國家高新區的發展已有近30年歷程，其在經濟方面取得了巨大的成就。相比較而言，國家高新區的法治建設成就要遜色一些。立法立規是法治建設的首要環節，也是法律體系賴以形成的基本方式。盡管高新區法治建設稍微落后，但我國高新區的立法歷程來看，我國國家高新區立法呈現從無到有、從碎片化到系統化的趨勢，初步形成了以科技產業立法為主導，區域立法為補充的全方位立法體系的雛形。

（一）地方立法占絕對主導

綜觀我國國家高新區立法進程，國家級大法缺失。《國家高新技術產業開發區法》被終止審議，成為我國第一部廢。①1997年2月，八屆全國人大常委會第二十九次會議初步審議了《中華人民共和國高新技術產業高新區法（草案）》。1999年6月，九屆全國人大常委會第十次會議對草案進行了第二次審議。此后由于各方面對草案的意見分歧較大，一直未能提出對草案的修改方案。2002年8月16日，第九屆全國人民代表大會常務委員會委員長會議根據《中華人民共和國立法法》第三十九條規定，認為《中華人民共和國高新技術產業高新區法（草案）》自1999年6月第二次審議至今，已經三年。立法法自2000年7月1日起實施，從立法法生效起計算，到今年7月1日也滿兩年，應當終止審議《中華人民共和國高新技術產業高新區法（草案）》，特向第九屆全國人民代表大會常務委員會報告。《國家高新技術產業開發區法》成為根據立法法規定終止審議的第一部法律草案.《國家級開發區管理條例》草擬稿征求意見自2007年6月開始至今已過去10年，至今依然“群龍見首不見尾”。地方政府為了發展高新區，制定了大量的地方性法規、政府規章。即便從中央和地方立法數量的比例來看，地方立法明顯占據了絕對的優勢。

（二）地方立法水平不斷提高

國家高新區地方性立法可以大致劃分為三個階段：第一階段是20世紀90年代末之前制定的法規，內容較為陳舊，隨著我國社會主義市場經濟建設探索的不斷深入，那些立法的日益顯得捉襟見肘；第二階段是2000年至2014年制定的法規，涉及了市場主體與競爭秩序、風險投資、知識產權保護、環境與規劃建設、國際經濟技術合作等高新區出現的新事物，突破了舊有觀念和實踐的束縛，體現了種種制度性創新；第三階段是在2014年之后的制定的法規，充分引進并吸收了上海自貿區的創造經驗，大力簡政放權，注重構建更加系統的制度和更為創新的立法設計，體現了地方立法水平的不斷提升。

（三）行政性立法色彩濃厚

在國家法律缺位的情況下，為支持高新區的快速、持續、有序、和諧發展，國務院、國務院各部門、省級人民政府及其部門以及高新區所在地政府在高新區設立及運行過程中，制定了大量的行政規章及規范性文件，較為系統地確立了高新區的管理體制、特殊政策及特定功能。②省級人民政府、較大市人民政府、無立法權的高新區所在地的市政府為促進本地高新區的發展，出臺了大量有關高新區管理體制、機構設置、產業功能、扶持政策等方面的規范性文件。這種形式是高新區立法中最多的一種，也是最具體、操作性、最強的一種.

四、我國高新區立法存在的問題

綜觀我國國家高新區立法現狀，一方面國家高新區的立法取得了一些成就，為維護區內高新技術企業的合法權益、推動高新技術產業的發展和壯大、使我國依靠自己的科技力量實現高新技術成果的商品化和產業化都起到了極大的保證和促進作用；另一方面，我國高新區立法還存在很多的不足，同世界各國高新區立法相比，還存在著較大差距。

（一）立法定位不明確，法律協調難度大

中央政策與地方立法定位不一致，這是當前國家高新區立法存在的根本問題。從上述高新區立法現狀可以看出，中央層面制定的法律、政策主要是發展高新技術企業和高新技術產業，加快和促進科技成果的轉化，推進我國產業結構的轉型與升級。為此，將高新區的立法主要立足于科技產業發展，傾向于將其定位成科技產業法。但縱觀地方性法規，除了2002年5月24日山西省人大審議通過的《山西省高新技術產業發展條例》是以科技產業法為主外，其余大部分地方性法規基本上都是以區域法內容為主，科技產業法內容為輔。也就是說，地方性法規大多只是強調了高新區的“區域性”特點，“科技創業性”是其最重要的內容和組成部分。

（二）專門立法缺乏頂層設計，各位階立法供給量不平衡

從我國國家高新區立法的現狀來看，2007年12月29日修訂通過的《中華人民共和國科學技術進步法》第24條規定：國務院可以根據需要批準建立國家高新技術產業開發區，并對國家高新技術產業開發區的建設、發展給予引導和扶持，使其形成特色和優勢，發揮集聚效應。也就是說，在法律層面上只有一部《中華人民共和國技術進步法》，且該法未對高新區作出實體規范。可以說，目前我國規范高新區的專門法律、行政法規還是一個空白，缺乏專門法律的頂層設計。現有的部門規章、地方性法規、地方政府規章數量眾多，但法律位階較低，且規定不夠一致，不能滿足我國國家高新區進一步發展壯大的需要。

（三）地方立法缺乏系統性、協調性和可持續性

從各地制定的國家高新區條例和相關高新區政府規章來看，各自為政，地方性色彩濃厚，缺乏大局觀念和整體意識。高新區地方性立法本應站在國家賦予高新區的使命高度來制定地方性法規，但從各地制定的高新區條例來看，各自為政、條塊分割的內容多，注重整體、體現地區利益與國家利益一致性的內容少；注重眼前利益的內容多，注重前瞻性的內容少；協調性的立法內容不夠，各位階立法銜接也不夠，且缺乏確定的法律評價體系。關于國家創新系統的立法內容的缺失，導致各高新區之間缺乏必要的聯系協調與溝通，往往造成高新區之間重復建設和高新區內部管理秩序的混亂。

（四）立法內容缺乏特色性和創新性

由于我國大多數高新區將工作重點放在引進外資、擴大用地和生產規模上，土地開發面積、開發土地轉讓情況、引進外資的多寡似乎成為衡量高新區管理者績效的唯一標準。在項目審批階段，部分高新區管理者只看重項目投資規模，輕視或忽視技術等級，使得全國大多數高新區類型趨同、產業同質現象明顯。在專門法律、行政法規及國家總體高新區規劃和綱要缺位的情況下，各地立法內容雷同化程度高，沒有體現地區特色。立法創新的缺乏導致各高新區之間為了地方利益相互“廝殺”，血拼優惠政策，各自為政現象嚴重。此類行為在一定程度上損害了國家的整體利益，也不利于高新區國家使命的順利實現。

（五）立法后評估缺乏，地方性法規的“廢、改、立”進程緩慢

立法后評估是立法工作的繼續和延伸，是檢驗立法質量、提高立法質量的一項制度。[1]目前，我國有關立法評估該如何開展尚處于摸索階段，盡管各地方政府開展了一些立法后評估活動，但相比較而言，地方人大對專門針對高新區立法的立法后評估很少。①如山東省自2000年以來先后對《山東省私營企業和個體工商戶權益保護條例》、《山東省實施〈中華人民共和國產品質量法〉辦法》與《山東省法律援助條例》等地方性法規進行了立法后評估.截止2014年年底，據公開報道的高新區條例的立法后評估只有貴陽市于2014年4月30日在第十三屆人大常委會第二十四次會議對《貴陽高新技術產業開發區條例》等工作進行立法后評估。②《貴陽日報》，2014-05-01，A01.高新區地方立法數量多、時間早，大多在2000年至2004年制定，原先的立法內容已不能滿足高新區進一步發展的需要。

五、關于我國高新區立法存在問題的原因

我國高新區的設立和發展是前所未有的事業，從其產生之日，我們就一直本著“摸著石子過河”的態度，先行先試，邊走邊試。誠然，這樣的開端是可以理解的，但也正是由于有了這樣的開端，抑制了現今高新區的立法工作。

（一）高新區本身體制復雜

高新區本身就是改革開放的產物，是我國特殊體制的試驗區，情況十分復雜。比如，僅就高新區管委會的性質而言，有些是行政機關，有些是事業單位，有些是企業受政府委托的代管機構，有些與所在區、縣政府一套班子，兩塊牌子，有些既不明確是行政機關，也不明確是事業單位。盡管高新區內部實施的是一套“充分發揮市場機制的作用、大力調動民間機構的積極性”的全新行政管理體制，但在高新區外部仍舊實施的是一種傳統的管理模式。倘若兩者兼容，高新區與地方政府的協調問題自然容易解決。遺憾的是，這兩種管理體制的兼容度并不高，甚至在一定范疇之內相互沖突，這就必然導致高新區內部與外部的協調產生許多困難，使管理體制不順。

（二）行政法學界缺乏針對性的專項研究

總體上講，我國高新區的立法工作嚴重滯后于高新區的發展速度，對嚴重影響高新區核心競爭力體制性障礙沒有解決途徑，特別是沒有一部規范全國各級、各類高新區發展的行政法規，更沒有一部高新區基本法律，沒有高新區作為改革、開放、發展試驗區的法律。正是改革上缺乏依據，導致開放上屢屢碰壁、發展上矛盾重重。高新區在我國是一個新事物，高新區的行政管理體制也是一個新事物。在探索階段，就需要高新區、企業、理論界和政府四方聯合起來，積極探討，加強研究，為我國高新區行政管理體制的創新提供指導。然而，這方面的研究目前在我國仍然相對冷寂，遠遠沒有達到應有的程度。[2]

（三）高新區法治建設的定位不明

我國目前還沒有一部全國統一的國家高新區大法。1996年全國人大曾經起草過一部《國家高新技術產業開發區法》，但始終未獲通過。究其原因，主要在于兩種意見爭執不下，一種意見認為應建立一部國家高新技術產業開發區法，即園區法；而反對者認為應建立國家高新技術產業法。筆者認為，一部法律的最終產生，有的是不同意見在新的認識基礎上達成一致的結果，有的是經濟社會的迅速發展在實踐上為其出臺做了充分準備。當理論上的認識漸趨一致，當全國高新區在立法上已形成了百舸急流、萬船競發的局面，當實踐已做出了充分的準備并提供了堅實的基礎之時，可能就是國家高新區大法的出臺之日。

六、我國高新區立法創新的對策與建議

我國高新區的發展已經步入而立之年，其發展早已走過了“摸著石頭過河”的草創階段，進入了快速發展的“二次創業階段”。可是，關于高新區的立法建設依然還是處于“三國混戰”階段，未能最終制定一部符合高新區實際的全國統一法律或行政法規，這不得不說是我國高新區發展的一大遺憾。為此，應做好高新區發展保障的頂層設計——立法先行，以法治保障其發展，并在發展中根據實際情況的反饋不斷進行完善，修訂相關法律法規，通過制定一系列、多層次、立體化的法治體系來為高新區的發展“護航”。

（一）明確立法定位，協調中央政策、法律與地方立法

中央政策、法律與地方立法定位的不一致給國家高新區的發展帶來了很大的不確定性。不得不承認，二者定位的不可調和也是導致《國家高新技術產業開發區法》成為我國第一部廢法和《國家級開發區管理條例》歷經10年仍未出臺的主要原因。因此，立法機關和相關部門應盡快協調二者的不一致，達成統一共識，制定出最大程度彌合二者不一致的法律或行政法規，為國家高新區的發展引領方向。筆者認為，鑒于高新區法治建設的兩種定位各具特點，將二者協調起來，創新法治理念，可以將國家層面的法律、行政法規以高新技術產業開發區區域法為主導，部委規章、地方性法規、規章、制度、辦法以高新技術產業法為主導，將二者有機結合起來。

（二）加快國家高新區專門立法的頂層設計，統一協調各層次立法

國家高新區走過了近30年的發展歷程，令人遺憾的是，至今都缺乏一部國家法律或行政法規的“護航”，這不符合我國當前我國法治國家、法治政府、法治社會建設的需要。國家高新區法律、行政法規的缺失導致地方立法容易各自為政，形成地方立法的“割據”之勢。因此，盡快制定和頒布一部全國性的高新區法律或行政法規，確立高新區發展的基本原則性問題，規范高新區的發展和地方立法已勢在必行。高新區法律或行政法規應確定高新區發展的基本問題，如高新區的發展目標和方針、管理體制和管理方式、高新區和高新技術企業的一般標準、扶持政策措施等，明確高新區應承擔的國家使命。與此同時，也應明確對地方立法機關和對高新區的授權立法，使地方立法機關的立法有法可依。高新區地方立法機關和政府部門在國家高新區法律或行政法規制定后，應根據其確立的基本原則對本地區制定的高新區地方性法規、政府規章進行審查和修改，使之與上位法保持一致。

（三）加強地方立法的系統性、協調性和與可持續性

地方立法應根據1991年3月6日國務院出臺關于批準《國家高新技術產業開發區和有關政策規定的通知》中確定的：“依靠我國自己的科技力量，促進高技術成果的商品化、產業化，對于調整產業結構，推動傳統產業的改造，提高勞動生產率，增強國際競爭能力，具有重要意義。各地區、各有關部門對高新技術產業開發區要加強領導，大力扶持，按照國家的有關政策規定，促進我國高新技術產業健康發展。”高新區發展的歷史使命和國家使命及之后在原國家科委和科技部制定的高新區發展規劃綱要中對高新區的發展提出了分階段的國家任務的要求，增強立法的系統性、協調性與可持續性，防止地方立法對高新區發展定位的地方化、碎片化和短期化，真正使地方高新區與國家協同發展。

（四）注重立法內容的特色性和創新性

國家高新區作為我國科技產業成果轉化的“先行先試區”和“試驗示范區”，取得了巨大成就，為我國經濟發展闖出了一條符合我國經濟發展實際的道路，其中地方立法的保駕護航功不可沒。同時高新區地方立法內容雷同化程度高，沒有體現地區特色，缺乏立法創新，不利于國家整體利益的順利實現。其實，每一個國家高新區都處在獨特的環境之中，具有顯著地區別于其他高新區的政治、經濟、社會、人文等環境，地方立法應在法規內容中體現這些特色，創新立法內容，使之形成具有本地高新區發展的“品牌”。

（五）推進國家高新區地方性法規“廢、改、立”進程

我國國家高新區的立法后評估沒有有效開展，地方性法規的“廢、改、立”進程緩慢。為此，高新區所在地的立法機關和政府應根據高新區的發展，對已制定的法規和政府規章、規范性文件進行立法后評估，根據評估結果，積極推進國家高新區地方性法規的“廢、改、立”工作，提高高新區法規、政府規章及規范性文件的有效性、可行性。在進行立法評估的過程中可充分考慮政策、法律方法模式的綜合性，綜合采取目標設定、技術推進、經濟刺激、公眾參與、法律責任等多種方法推進立法的革新。

七、結語

總之，我國國家高新區立法的過程中既要吸收國外區域發展的立法實踐經驗，也要立足于我國的基本國情。一方面，堅持共性原則，促使法治統一與立法協調相結合，樹立可持續、和諧發展的理念，完善立法后的評估；另一方面，堅持個性原則，結合本地區的經濟、政治、法制、文化、風俗、民情等實際情況，突出其所在高新區的特色。只有將共性原則與個性原則相結合，構建有機聯動的制度關系網絡，才能為高新區的發展營造良好的法治環境，進而實現其長足良性發展。

[1]沈國明，等.在規則與現實之間——上海市地方立法評估報告［M］.上海人民出版社2009年版，第10頁.

[2]康江峰.我國高新區行政管理體制創新研究［J］.科技管理研究，2005（8）.