生態(tài)損害救濟(jì)中環(huán)保組織的定位與功能
——以幾個典型環(huán)境公益訴訟案件為切入點(diǎn)

廖建凱

（西南政法大學(xué)　應(yīng)用法學(xué)院，重慶　401120）

近段時間，環(huán)保組織通過提起公益訴訟參與生態(tài)損害救濟(jì)的報道不斷見諸各類新聞媒體，如“自然之友和福建省綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦等四人破壞林地民事公益訴訟案（以下簡稱謝知錦等破壞林地案）”、“中華環(huán)保聯(lián)合會訴山東德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案（以下簡稱振華公司大氣污染案）”和“重慶市綠色志愿者聯(lián)合會訴湖北恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限責(zé)任公司水庫污染民事公益訴訟案（以下簡稱礦業(yè)公司水庫污染案）”，等等①2017年3月7日，最高人民法院召開環(huán)境公益訴訟典型案例新聞通氣會，發(fā)布了10起環(huán)境公益訴訟典型案例，其中就包括這三個環(huán)境民事公益訴訟案例。。生態(tài)損害救濟(jì)中，環(huán)保組織是不是只有民事公益訴訟這條司法路徑可選擇？環(huán)保組織在生態(tài)損害救濟(jì)中的定位如何，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的功能？這些問題值得我們探討。

一、環(huán)保組織定位不當(dāng)與功能扭曲的個案表現(xiàn)

通過分析謝知錦等破壞林地案、振華公司大氣污染案和礦業(yè)公司水庫污染案三個典型案例的訴訟請求，可以管窺環(huán)保組織在生態(tài)損害救濟(jì)中定位不當(dāng)與功能扭曲。

（一）混淆環(huán)境行政義務(wù)與環(huán)境民事責(zé)任

在謝知錦等破壞林地案中，自然之友和福建省綠家園環(huán)境友好中心向法院提出了四項(xiàng)訴訟請求，其中第一項(xiàng)訴訟請求為“請求法院判令四被告在三個月內(nèi)清除南平市延平區(qū)葫蘆山砂基洋恒興石材廠礦山采石處現(xiàn)存工棚、機(jī)械設(shè)備、石料和棄石，恢復(fù)被破壞的28.33畝林地植被”；第二項(xiàng)訴訟請求為“四被告不能按第一項(xiàng)請求三個月內(nèi)恢復(fù)林地植被的，賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用110.19萬元，由第三人用該款組織恢復(fù)林地植被”。無論根據(jù)林地保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)定①詳見《中華人民共和國森林法》第四十四條和《森林法實(shí)施條例》第四十三條。，還根據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)定②詳見《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三十二條和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第十七條。，“恢復(fù)被破壞的林地植被”（包括清除林地上的工棚、設(shè)備、石料和棄石，補(bǔ)種樹木等）是采礦人應(yīng)承擔(dān)的行政法律義務(wù)。采礦人不履行恢復(fù)林地植被的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)由環(huán)境監(jiān)管部門通過行政執(zhí)法的法式強(qiáng)制其履行或者采取替代履行的辦法由采礦人承擔(dān)恢復(fù)植被的費(fèi)用。

在振華公司大氣污染案中，中華環(huán)保聯(lián)合向法院提出了五項(xiàng)訴訟請求，其中第一項(xiàng)訴訟請求為“被告立即停止超標(biāo)向大氣排放污染物，增設(shè)大氣污染防治設(shè)施，經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門驗(yàn)收合格并投入使用后方可進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動”。無論是大氣污染物的達(dá)標(biāo)排放，還是建設(shè)大氣污染防治設(shè)施，都是企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的大氣污染防治法律義務(wù)。③詳見《中華人民共和國大氣污染防治法》第十三條、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》第十六條和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六十條。對于企業(yè)違反大氣污染防治法律義務(wù)的行為，應(yīng)當(dāng)由環(huán)境保護(hù)行政主管部門通過環(huán)境行政執(zhí)法的方式促使其履行；當(dāng)違法企業(yè)不履行行政機(jī)關(guān)作出的行政命令或者行政處罰時，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

在礦業(yè)公司水庫污染案中，湖北恩施建始磺廠坪礦業(yè)公司未建成水污染防治設(shè)施、未按要求修改項(xiàng)目可行性研究報告、未申請補(bǔ)充環(huán)評就開始生產(chǎn)，并且將生產(chǎn)廢水和尾礦未經(jīng)處理就排入附近的自然洼地，導(dǎo)致重慶巫山縣千丈巖水庫受到污染。針對磺廠坪礦業(yè)公司的污染行為，重慶市綠色志愿者聯(lián)合會向法院提出了五項(xiàng)訴訟請求，其中第一項(xiàng)訴訟請求為“判令被告停止侵害，停止侵害的方式為不再生產(chǎn)或者生產(chǎn)不能造成再次污染。對今后可能出現(xiàn)的污染地下溶洞水體和污染水庫的風(fēng)險重新作出環(huán)境影響評價，根據(jù)環(huán)評結(jié)論，作出是否搬遷的裁判”。建設(shè)并正常運(yùn)轉(zhuǎn)水污染防治設(shè)施、達(dá)標(biāo)排放污水都是企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的環(huán)境行政義務(wù)④詳見《湖北省水污染防治條例》第三十五條和《中華人民共和國水污染防治法》第九條、第十七條和第三十八條。。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十六條的規(guī)定，可能造成重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面的環(huán)境影響評價，并且建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)實(shí)施環(huán)境影響報告書以及環(huán)境影響評價文件審批部門審批意見中提出的環(huán)境保護(hù)對策措施。在該案中，磺廠坪礦業(yè)公司生產(chǎn)不造成再次污染的關(guān)鍵是建設(shè)并正常運(yùn)轉(zhuǎn)水污染防治設(shè)施，實(shí)施環(huán)評報告和環(huán)評審批意見中提出的環(huán)境保護(hù)對策措施，而這些正是其應(yīng)當(dāng)履行的環(huán)境行政義務(wù)。

此外，上述三個案例中環(huán)保組織除了要求被告停止違法行為、恢復(fù)生態(tài)以外，還提出了生態(tài)損害賠償、賠禮道歉的訴訟請求。損害賠償和賠禮道歉屬于民事責(zé)任的范疇，但是否應(yīng)當(dāng)由環(huán)保組織提起是另外需要討論的問題。

（二）借助司法程序與審判機(jī)關(guān)一起替代環(huán)境監(jiān)管部門進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法

一般來說，當(dāng)責(zé)任人不履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)而可能造成或者造成生態(tài)損害時，環(huán)境監(jiān)管部門有權(quán)力也有義務(wù)通過責(zé)令停止違法行為、責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施、責(zé)令限期治理、責(zé)令補(bǔ)種、責(zé)令恢復(fù)原狀等行政命令的方式，預(yù)防生態(tài)損害的發(fā)生和防止損害的進(jìn)一步擴(kuò)大。當(dāng)責(zé)人不履行行政命令也不在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時，環(huán)境監(jiān)管部門可以根據(jù)權(quán)限自行或者向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行；或者代責(zé)任人采取補(bǔ)種、恢復(fù)原狀等措施并由其承擔(dān)代履行費(fèi)用。也就是說，通過環(huán)境執(zhí)法程序，環(huán)境監(jiān)管部門有權(quán)力、義務(wù)和方法促使生態(tài)損害責(zé)任人履行停止侵害、排除危害、恢復(fù)原狀的義務(wù)。

而環(huán)保組織以提起環(huán)境民事公益訴訟的方式，請求法院判令生態(tài)損害責(zé)任人“恢復(fù)被破壞的林地植被”、“停止超標(biāo)向大氣排放污染物，增設(shè)大氣污染防治設(shè)施”、“不再生產(chǎn)或者生產(chǎn)不能造成再次污染”和“重新作出環(huán)境影響評價”，在法理上混淆了環(huán)境行政義務(wù)與環(huán)境民事責(zé)任，事實(shí)上與審判機(jī)關(guān)一起替代環(huán)境監(jiān)管部門履行環(huán)保職責(zé)。在謝知錦等破壞林地案中，林業(yè)部門和國土資源部門對林地和礦山的保護(hù)以及被破壞林地植被的恢復(fù)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)；在振華公司大氣污染案中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門對企業(yè)的大氣污染防治負(fù)有監(jiān)管職責(zé)；在礦業(yè)公司水庫污染案中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門對企業(yè)的水污染防治和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，而這些職責(zé)最終都以法院裁判當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任的方式實(shí)現(xiàn)了。

環(huán)保組織作為環(huán)境治理體系中的一方，主要功能原本是監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門履行環(huán)保職責(zé)，結(jié)果卻將矛頭指向企業(yè)，借助司法程序與審判機(jī)關(guān)一起替代環(huán)境監(jiān)管部門進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法。

二、環(huán)保組織定位不當(dāng)與功能扭曲的原因分析

從目前我國生態(tài)損害救濟(jì)法律實(shí)踐來看，環(huán)境公益訴訟相關(guān)立法順序顛倒以及環(huán)境司法權(quán)的過度擴(kuò)張，是環(huán)保組織定位不當(dāng)與功能扭曲的主要原因。

（一）環(huán)境公益訴訟立法順序顛倒

近年來，環(huán)保組織在生態(tài)損害救濟(jì)領(lǐng)域非常活躍，一方面是由于生態(tài)損害時有發(fā)生、發(fā)現(xiàn)，有救濟(jì)的必要；另一方面是其提起環(huán)境民事公益訴訟有了明確的法律依據(jù)。

《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條有關(guān)公益訴訟的規(guī)定使環(huán)保組織提起民事公益訴訟有了直接的法律依據(jù)，但該法并未明確怎樣的環(huán)保組織才有提起環(huán)境民事公益訴訟的資格。修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十八條明確了可以提起環(huán)境公益訴訟的“社會組織”的條件，但該法并未指明“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”僅指民事行為，還是包括行政行為。《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》），將環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的范圍限定為環(huán)境民事公益訴訟。

《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《試點(diǎn)決定》），“授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)”。結(jié)合最高人民檢察院公布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），我國開始試點(diǎn)行政公益訴訟，其環(huán)境行政公益訴訟是試點(diǎn)期間的重點(diǎn)。《試點(diǎn)決定》和《試點(diǎn)方案》將能夠提起環(huán)境行政公益訴訟的主體限定為人民檢察院，而將環(huán)保組織排除在外。

僅具有提起環(huán)境民事公益訴訟的資格而無權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟的立法現(xiàn)狀，使環(huán)保組織無法通過環(huán)境行政公益訴訟來督促環(huán)境監(jiān)管部門履行環(huán)保職責(zé)，只好將矛頭指向企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者等私主體，通過環(huán)境民事公益訴訟借助司法權(quán)力促使相關(guān)私主體救濟(jì)生態(tài)損害。在此過程中，本應(yīng)積極履行環(huán)保職責(zé)維護(hù)環(huán)境公益的環(huán)境監(jiān)管部門卻成了旁觀者，本應(yīng)恪守司法謙抑的法院卻不得不主動承擔(dān)維護(hù)環(huán)境公益的行政職能。實(shí)際上，環(huán)境公益訴訟立法的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在行政公益訴訟領(lǐng)域，賦予環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利，從而有效地督促環(huán)境監(jiān)管部門履行環(huán)保職責(zé)，以預(yù)防生態(tài)損害的產(chǎn)生和及時修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。[1]

（二）環(huán)境司法權(quán)過度擴(kuò)張

我國設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟制度，旨在借助司法力量處理事實(shí)清楚、損害明確且環(huán)境監(jiān)管部門難以解決的生態(tài)損害案件，以救濟(jì)生態(tài)損害，維護(hù)環(huán)境公共利益。由于現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范沒有明確界定“環(huán)境公共利益”內(nèi)涵，也沒有具體規(guī)定“環(huán)境公共利益損害”標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟適用的范圍模糊不清，面臨著“環(huán)境公共利益問題的科技性”、“易遭受異議”和“易遭受道德風(fēng)險”等多方面的挑戰(zhàn)。12]

為應(yīng)對環(huán)境民事公益訴制度面臨的挑戰(zhàn)、更好發(fā)揮人民法院在環(huán)境民事公益訴訟中的作用，最高人民法院通過《環(huán)境民事公益訴訟解釋》《全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》和《貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》等司法解釋和規(guī)范性文件強(qiáng)化了人民法院在環(huán)境民事公益訴訟中的作用，使其在環(huán)境民事公益訴訟中居于主導(dǎo)地位。同時，法院系統(tǒng)加快了環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)的建設(shè)①根據(jù)2016年7月27日，最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判》（白皮書），截至2016年6月，各級人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭或者合議庭、巡回法庭共計558個，其中審判庭191個。福建、江蘇、海南、重慶、貴州等地建立三級法院環(huán)境資源審判組織體系。，但許多環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)不同程度地陷入“等米下鍋”的窘境。為避免環(huán)境公益訴訟案件“零受案”的尷尬，不少環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)主動聯(lián)系環(huán)保組織，并協(xié)調(diào)檢察、環(huán)保等機(jī)關(guān)促成環(huán)境公益訴訟。[3]

通過規(guī)范擴(kuò)權(quán)和組織建設(shè)，人民法院在環(huán)境民事公益訴訟整個過程中居于絕對的主導(dǎo)地位。無論是訴訟的提起，訴訟請求的確定、證據(jù)的收集，還是原告自認(rèn)的限制、原被告之間協(xié)議的達(dá)成、法律責(zé)任的承擔(dān)，無不在法院的主導(dǎo)下。表面上模仿民事訴訟程序的環(huán)境民事公益訴訟制度，“其內(nèi)核卻是行政執(zhí)法程序：環(huán)保公益組織扮演‘舉報人’的角色，將案件提交司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)推進(jìn)整個程序，‘糾問’被告，并依托行政資源全程指導(dǎo)和參與環(huán)境修復(fù)工作。”[2]在司法權(quán)過度擴(kuò)張下，環(huán)保組織迷失在法院主導(dǎo)的環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)中。

此外，環(huán)保組織定位不當(dāng)與功能扭曲的另外一個原因是，環(huán)保組織為了謀求自身的生存和發(fā)展需要通過提起公益訴訟擴(kuò)大知名度和影響力，以獲得更多的社會關(guān)注和資金捐助。

三、環(huán)保組織的應(yīng)然定位與功能

從理論上探明環(huán)保組織的應(yīng)然定位與功能，是生態(tài)損害救濟(jì)實(shí)踐中環(huán)保組織回歸原本定位、發(fā)揮應(yīng)有功能的前提和基礎(chǔ)。

（一）環(huán)保組織的應(yīng)然定位

從理論上講，環(huán)保組織代表環(huán)境公共利益具有一定的正當(dāng)性：其一，從性質(zhì)上來看，環(huán)保組織不以營利為目的，且具有環(huán)境保護(hù)專門知識和相對的獨(dú)立性；其二，從公共利益的構(gòu)成來看，公共利益具有多樣性和多層次性，公共利益的代表者也需要多元化；其三，多樣多層次的公共利益需要多元途徑或者機(jī)制來保護(hù)，在行政機(jī)關(guān)之外還需要司法機(jī)關(guān)、社會組織和公民個人的參與。[4]但是，環(huán)保組織并非環(huán)境公共利益的唯一代表者，且相較而言，行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共利益的代表者更加具有正當(dāng)性：其一，根據(jù)公共信托理論，全體公民為了更好的利用和保護(hù)環(huán)境資源，將其作為一種信托財產(chǎn)交給國家代為管理，而國家又在實(shí)踐中將其交由各級各類行政機(jī)關(guān)管理；其二，行政機(jī)關(guān)或由直接選舉產(chǎn)生，或由立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生，其行為必須遵循法律，受到立法機(jī)關(guān)意志的約束，同時受到司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。其三，行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的行政權(quán)力、掌控主要的社會資源，具備環(huán)境治理方面的專業(yè)知識和能力，在環(huán)境公益維護(hù)上具有獨(dú)特的優(yōu)勢。因此，行政機(jī)關(guān)在維護(hù)環(huán)境公共利益、救濟(jì)生態(tài)損害領(lǐng)域應(yīng)居于主導(dǎo)地位。

作為環(huán)境公益代表者和生態(tài)損害救濟(jì)主導(dǎo)者的環(huán)境監(jiān)管部門，有可能因地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)和工作人員徇私枉法等原因不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法律、不積極追究生態(tài)損害責(zé)任人的責(zé)任，從而使生態(tài)損害得不到及時有效地救濟(jì)。這就需要從外部加強(qiáng)對環(huán)境監(jiān)管部門執(zhí)行環(huán)境法律和救濟(jì)生態(tài)損害工作的監(jiān)督。除人大監(jiān)督、司法監(jiān)督之外，環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門履職的重要力量，因?yàn)榄h(huán)保組織具有代表公益的正當(dāng)性、性質(zhì)上的非營利性、地位上的獨(dú)立性以及具備環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識等特點(diǎn)和優(yōu)勢。也就是說，環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)將自身定位于“監(jiān)管者的監(jiān)督者”，而非生態(tài)損害救濟(jì)的主導(dǎo)者，主要通過監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管履行環(huán)保職責(zé)而非提起民事公益訴訟參與生態(tài)損害救濟(jì)。

（二）環(huán)保組織的應(yīng)然功能

環(huán)保組織是以保護(hù)環(huán)境公益為宗旨的非營利性社會組織，理論上凡是有利于保護(hù)環(huán)境公益、救濟(jì)生態(tài)損害的領(lǐng)域其都應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有的作用。盡管環(huán)保組織定位于“監(jiān)管者的監(jiān)督者”，其主要功能應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門履職，但這并不意味著環(huán)保組織只有這一項(xiàng)功能。

除監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門履職外，環(huán)保組織還可以通過以下方式參與環(huán)境公益保護(hù)和生態(tài)損害救濟(jì)：一是，開展環(huán)保知識和環(huán)境法律的宣傳，提高企業(yè)和公民的環(huán)境保護(hù)意識和環(huán)境法律知識，以減少環(huán)境違法行為和預(yù)防生態(tài)損害發(fā)生；二是，舉報違法行為，當(dāng)發(fā)現(xiàn)損害生態(tài)環(huán)境的違法行為時，環(huán)保組織可以向環(huán)境監(jiān)管部門進(jìn)行舉報，并協(xié)助環(huán)境監(jiān)管部門進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法；三是，作為支持起訴人，當(dāng)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”提起環(huán)境民事公益訴訟時，環(huán)保組織可以作為支持起訴人，協(xié)助其追究生態(tài)損害責(zé)任人的責(zé)任；四是，提起環(huán)境民事公益訴訟，當(dāng)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”沒有提起環(huán)境民事公益訴訟，且經(jīng)督促仍然不起訴時，環(huán)保組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟，以追究責(zé)任人的責(zé)任，救濟(jì)受到損害的生態(tài)環(huán)境。

當(dāng)然，在生態(tài)損害救濟(jì)中，環(huán)保組織的應(yīng)然功能主要是監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門履職和協(xié)助司法機(jī)關(guān)追責(zé)。

四、環(huán)保組織回歸原本定位與功能的路徑

在生態(tài)損害救濟(jì)實(shí)踐中，環(huán)保組織回歸原本定位與功能，需要完善環(huán)境公益訴訟制度和明確環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法的界限。

（一）完善相關(guān)立法，發(fā)展環(huán)境公益訴訟

現(xiàn)行有關(guān)環(huán)保組織提起公益訴訟的法律規(guī)范，賦予了環(huán)保組織提起民事公益訴訟的資格，但并沒有明確規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”與“有關(guān)組織”二者在提起環(huán)境民事公益訴訟的先后順序。“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”比環(huán)保組織更具有代表環(huán)境公共利益的正當(dāng)性，在生態(tài)損害案件中其應(yīng)當(dāng)成為第一順位的原告。只有當(dāng)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”怠于追究生態(tài)損害責(zé)任人的民事責(zé)任，經(jīng)“有關(guān)組織”督促仍然不起訴時，環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟才具合理性。也就是說，要通過立法規(guī)定環(huán)保組織提起民事公益訴訟的前提條件：只有在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)沒有提起環(huán)境民事公益訴訟，且經(jīng)督促仍然不起訴時，環(huán)保組織才能提起環(huán)境民事公益訴訟。

為了避免“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”怠于履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，利用公益訴訟制度借助司法權(quán)力進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法的問題，應(yīng)當(dāng)限制環(huán)境民事公益訴訟請求的范圍。根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第十八條的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟的“原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任”。實(shí)際上，“停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀”在生態(tài)損害救濟(jì)實(shí)踐中具有環(huán)境行政義務(wù)屬性。生態(tài)損害責(zé)任人不履行上述義務(wù)將導(dǎo)致環(huán)境公共利益持續(xù)或者進(jìn)一步受到損害，而保護(hù)環(huán)境公共利益是環(huán)境監(jiān)督管理部門的基本職責(zé)。應(yīng)當(dāng)由環(huán)境監(jiān)管部門通過環(huán)境行政執(zhí)法的方式促使生態(tài)損害責(zé)任人履行上述行政義務(wù)，而不應(yīng)由環(huán)保組織通過提起環(huán)境民事公益訟訴借助司法權(quán)力的方式，迫使生態(tài)損害責(zé)任人以承擔(dān)民事責(zé)任的方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害的救濟(jì)。也就是說，以環(huán)境民事公益訴訟的方式追究生態(tài)損害責(zé)任人責(zé)任、救濟(jì)生態(tài)損害，應(yīng)當(dāng)將訴訟請求限定為“賠償損失、賠禮道歉”。

“公益訴訟的本質(zhì)屬性即為私權(quán)對公權(quán)的制衡”，[5]賦予環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的資格才是完善環(huán)境公益訴訟制度的重點(diǎn)。《試點(diǎn)決定》授權(quán)試點(diǎn)省市的檢察機(jī)關(guān)可以對“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟”，但該授權(quán)決定的試點(diǎn)期限僅為兩年、授權(quán)的對象僅為檢察機(jī)關(guān)。以法律的形式明確規(guī)定環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的資格，可以為生態(tài)損害救濟(jì)中環(huán)保組織回歸原本定位、發(fā)揮應(yīng)用功能提供制度基礎(chǔ)，使其從環(huán)境監(jiān)督管理部門的“盟友”回歸為“監(jiān)管者的監(jiān)管者”，即從用司法手段代替環(huán)境監(jiān)管部門執(zhí)法到用司法手段監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門執(zhí)法。

當(dāng)然，環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟也應(yīng)遵循一定的前提和條件。生態(tài)損害救濟(jì)中，只有當(dāng)環(huán)境監(jiān)管部門不履行法定職責(zé)，且負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)也怠于提起環(huán)境行政公益訴訟時，環(huán)保組織才可以向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟。換句話說，通過各種途徑督促行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力救濟(jì)生態(tài)損害，應(yīng)是環(huán)保組織的首選。

（二）防止環(huán)境司法權(quán)過度擴(kuò)張，明確環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法的界限

行政權(quán)本質(zhì)上是管理權(quán)，具有主動性；而司法權(quán)本質(zhì)上是判斷權(quán)，具有被動性。[6]在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，行政管理權(quán)主要是對環(huán)境利用行為的“禁限與許可”，其主動性表現(xiàn)在事先制定科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與利用規(guī)劃，實(shí)時督促環(huán)境利用行為人遵守法律、履行環(huán)保義務(wù)，及時懲處違法行為、救濟(jì)生態(tài)損害；司法判斷權(quán)是對環(huán)境糾紛依據(jù)事實(shí)和法律進(jìn)行是非曲直的判斷，其被動性表現(xiàn)在不告不理，沒有當(dāng)事人的請求不主動干預(yù)，通過事后的裁判救濟(jì)權(quán)利、懲治違法。[7]行政權(quán)與司法權(quán)的上述本質(zhì)區(qū)別，決定其在生態(tài)損害救濟(jì)中的功能各異。

盡管環(huán)境司法權(quán)的擴(kuò)張在一定程度上彌補(bǔ)了我國環(huán)境行政執(zhí)法不足，客觀上促進(jìn)了環(huán)境公益的保護(hù)，但這種做法只能是權(quán)宜之計、不可持續(xù)，因?yàn)樗痉?quán)的擴(kuò)張“不僅使法院在解決涉及復(fù)雜的科學(xué)和經(jīng)濟(jì)爭端之政策問題方面的能力處于緊張的極限狀態(tài)，而且讓法院承擔(dān)全面的制定社會和經(jīng)濟(jì)政策的責(zé)任，是與我們所普遍接受的憲法預(yù)設(shè)完全相悖的”[8]。司法權(quán)的擴(kuò)張“極易引起行政權(quán)和司法權(quán)在環(huán)境法治內(nèi)部的地位和比重發(fā)生較大變化，可能危及環(huán)境法治下行政權(quán)和司法權(quán)的合理分工與權(quán)力平衡，破壞二者之間的適當(dāng)角色與關(guān)系”。[2]生態(tài)損害救濟(jì)中，司法缺位與司法越位都不可取，司法缺位使環(huán)保組織的監(jiān)督功能缺乏司法保障，司法越位使環(huán)保組織的監(jiān)督行為轉(zhuǎn)變?yōu)樘娲姓C(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法的良性互動，應(yīng)當(dāng)“堅持司法有限原則，尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)和自由裁量權(quán)”，應(yīng)當(dāng)遵循“充分發(fā)揮環(huán)境行政部門的主力軍作用”和“突出司法作為環(huán)境保護(hù)最后防線的職能”的基本思路。[9]

環(huán)境監(jiān)管部門的主力軍作用體現(xiàn)在：通過嚴(yán)格執(zhí)法盡量預(yù)防和減少生態(tài)損害的發(fā)生；一旦發(fā)生生態(tài)損害立即行使行政權(quán)力責(zé)令責(zé)任人停止侵害行為、排除危害并及時修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境；當(dāng)生態(tài)損害責(zé)任人不愿意或者沒有無力排除危害、修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境時，環(huán)境監(jiān)管部門代其排除危害、修復(fù)生態(tài)環(huán)境并強(qiáng)制其承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。

司法機(jī)關(guān)的最后防線職能表現(xiàn)在：檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管部門存在“違法行使職權(quán)或者不作為”時，向其提出檢察建議“督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)”；檢察機(jī)關(guān)針對經(jīng)督促仍然“拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管部門，依法向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟；審判機(jī)關(guān)通過審理環(huán)境民事公益案件促使生態(tài)損害責(zé)任者承擔(dān)“賠償損失、賠禮道歉”的民事責(zé)任；審判機(jī)關(guān)通過審理環(huán)境行政公益案件促使環(huán)境監(jiān)管部門糾正違法行為或者履行法定職責(zé)；審判機(jī)關(guān)通過辦理環(huán)境監(jiān)管部門申請的強(qiáng)制執(zhí)行案件，協(xié)助其行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)力，促使生態(tài)損害責(zé)任人履行“停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀”的環(huán)境行政義務(wù)。此外，對于生態(tài)損害賠償金額的磋商、生態(tài)修復(fù)方案的執(zhí)行以及生態(tài)損害賠償金的使用等，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。

結(jié)語

目前，環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟過熱、司法機(jī)關(guān)參與生態(tài)損害救濟(jì)過深不是正常現(xiàn)象，反映出環(huán)境監(jiān)管部門履職不到位、環(huán)保組織功能錯位和司法機(jī)關(guān)權(quán)力越位，既不利于及時有效的救濟(jì)生態(tài)損害，也是對司法資源的巨大浪費(fèi)，還將鼓勵環(huán)境監(jiān)管部門的懶政。環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)通過公權(quán)力的行使來主導(dǎo)生態(tài)損害救濟(jì)，司法機(jī)關(guān)主要通過依法行使監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)督促環(huán)境監(jiān)管部門依法積極履職，而環(huán)保組織主要起到監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法和協(xié)助環(huán)境司法的作用。

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