“政策試點”：中國共產黨治國理政的重要方式

閆義夫

（內蒙古科技大學　馬克思主義學院，內蒙古　包頭　014010）

一、引言

“政策試點”是指在正式的政策和制度出臺之前，在小面積、小范圍、小規模內檢驗政策方案的合理性、可行性和科學性而進行的政策活動。“政策試點”是中國共產黨治國理政的重要方式、是中國共產黨領導方式的生動體現，更是中國共產黨政策創新和制度創新的重要模式。在土地革命時期，鄧子恢等人提出調控式的典型試驗、由點到面的六大方法。[1]毛澤東將試點試驗的方法總結為：“突破一點，取得經驗，然后利用這種經驗去指導其他單位”。[2]鄧小平一再將改革開放描述為一場大規模的試驗，即“在全國的統一方案拿出來以前，可以先從局部做起，從一個地區、一個行業做起，逐步推開”。[3]“大膽地試，大膽地闖”。[4]中國共產黨的十三大報告、十四大報告和十五大報告中均指出：“各項改革都要注重試驗，鼓勵探索”、[5]“勇于探索、大膽試驗，及時總結經驗”、[6]“積極探索，大膽試驗”。[7]習近平在《中央全面深化改革領導小組第十三次會議》中強調：“試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法”。[8]由此可見，“政策試點”實踐于中國共產黨領導的革命、建設和改革開放各個時期，經過長期實踐的磨煉和證明，展現出了它的活力和生命力，是中國共產黨治國理政的重要方法。而且，也成為理解中國共產黨治國理政以及中國政治過程的關鍵術語。基于經驗事實和理論邏輯，在一般性角度上從“政策試點”的作用、運行過程等方面，來分析具有中國特色的政策實踐活動。

二、“政策試點”的主要作用

（一）“政策試點”有助于把控各種不確定性風險

把控風險消解不確定性是人類思考自身生存和發展的重要命題。中國正在經歷著前所未有的三大轉型：一是社會由傳統農業國向現代工業國轉型，由封閉半封閉向開放性社會轉型；二是經濟體制由社會主義計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型；三是政治體制由中央集權體制向社會主義民主體制轉型。中國三大轉型過程中，面臨最大的風險是由“制度化程度不足所導致”。[9]一方面由于制度化程度不足易導致風險滋生，另一方面由于制度化程度不足易導致風險溢出。其中，制度化程度不足導致的兩類風險源于“發展與穩定”二者關系的定位。很大程度上，“發展”置于中國經濟增長領域，而“穩定”置于中國政治和社會領域。“發展與穩定”是中國轉型過程中的兩條主線，“發展”為“穩定”奠定良好的經濟基礎，而“穩定”能保障“發展”進一步深化拓展，兩者之間相互激蕩、相互融合、相互支撐。“穩定”壓倒一切的政治思維，“促使社會穩定一度突顯成為社會秩序的首要價值”[10]。中國轉型變遷正步入風險社會，“發展”的風險和“穩定”的風險緊密捆綁易形成風險的共振效應。因為，任何一項政策或一項制度的出臺在一定程度上會誘發或甚至激化各種顯性或潛在矛盾，有可能助推社會風險結構性重組，從而導致社會力量間或合作的或沖突的互動博弈。這種社會結構重組和社會博弈會誘發或激化政策風險的可能性，而且各種風險往往不是孤立出現的，很可能是匯聚交織并形成一個風險綜合體。規避小風險演化為大風險、規避個別風險演化為綜合風險、規避局部風險演化為全局風險、規避經濟風險演化為政治風險、規避國際風險演化為國內風險，最終規避連鎖風險和復合風險。基于風險在“發展和穩定”中形成與演進邏輯的判斷，“政策試點”有助于應對新舊矛盾對中國轉型中風險的有效性應對。通過“政策試點”，確保中國三大轉型在可駕馭的范圍內進行，力爭把風險化解在源頭，實現治理國家和社會的可續性和有序性。中國共產黨堅定而審慎地選擇“政策試點”工具作為解決之道，主要考量就是“政策試點”的局部性特點，能夠有效降低社會風險、政治風險和經濟風險等。正如習近平總書記強調：“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法”。[11]可以說，“摸著石頭過河”的改革特征隱含著較多的復雜的風險。“政策試點”與頂層設計是并行不悖的，是辯證統一的。“政策試點”要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在“政策試點”基礎上來謀劃。基于問題導向、經驗導向和理論導向，“政策試點”易于把控政策制度執行和決策過程中所面臨的種種風險，有助于隔離風險、預防風險和解決風險，規避風險暗礁、潛流和旋渦，提升了動態風險監測能力和實時預警能力，推進了風險防控工作的科學化、精細化和可控化。

（二）“政策試點”有助于降低政策創新和制度創新成本

任何政策活動是需要成本的。成本在經濟學中指的是資源的投入使用，所有政策無不涉及資源的使用。政策活動要達到一定的政策目的，就必須消耗一定的人力、物力和財力等資源。它可分為內生成本和外生成本兩類：一方面是內生成本，它指的是圍繞政策方案的信息收集、處理和整合、政策方案環境的測量、政策方案的制定設計、政策方案的論證、政策方案的執行、政策方案的監控、政策方案的評估等環節所產生的資源使用。另一類是外生成本，它指的是由于無法預計或不可控制的原因或變量在政策實施過程中所誘發出來的費用。政策制定主體的行為選擇主要基于政策成本和政策收益分析框架，即當政策預期收益高于預期成本時，政策制定主體才會具有提供政策安排的意愿。理性的政策行為主體，它所遵循的是政策效用最大化原則，“只有得大于失的行為才是人們所追求的”。[12]“政策試點”因其特有的局部性屬性，其所產生內生成本和外生成本支出勢必小于全局性政策推進所付出的成本支出。政策創新和制度創新是需要成本的，而且是必要和適宜的。在局部范圍內探索新政策和新制度不僅僅為全局政策創新和制度創新的重要動力機制，更為重要的是為全局性政策創新和制度創新節約成本。鄧小平指出：“現在做的事情都是一個試驗……既然是新事物，難免要犯錯誤”。[4]局部實驗即便是遇到政策失靈或政策失敗，可以及時“剎車”止損，將政策失靈或政策失敗框定在一定范圍內。根據實際積累的政策經驗對現行的政策做出局部性的、邊際性的調整，將試錯成本分散化，盡可能避免失誤，這樣遠遠低于貿然全局推進而導致政策失靈和政策失敗所消耗的成本。“政策試點”具有特定領域、特定區域、特定行業等局部性試驗特點，使其政策支出自身成本小于整體性和全盤性成本支出，可以將試錯的內生成本和外生成本降至最低程度。可以說，“政策試點”類似于政策模塊，它是一個獨立、自身完整的單元，它可以與其他政策組裝整合在一個大的政策系統中。如果經過測試政策系統內部沒有出現排斥效應，可以將“政策試點”上級到更高層級領域，進行不斷地檢測與修正。模塊化使政策實行不同形式的配置和調試。試驗性的政策創新、制度創新與增量改革相結合，為其他領域、其他行業提供最大的收益樣本信號。與此同時，這樣的試錯可以為其他潛在政策活動者或制度安排者提供借鑒、吸納、整合的經驗，將最初的政策成本通過移植得到平攤、轉移、消化、輻射到其他領域、區域和行業。“政策試點”這種“先行者”和“探路者”功能，有效降低整體性政策成本和制度成本支出，“每走一步都為下一步的過河奠定一塊新的基石”。[13]

（三）“政策試點”有助于化解政策和制度推行阻力

一項政策和制度的出臺與實施很大程度上打破了原有的利益分配形式，就意味著利益的再次分化與重組，而利益的分化與重組為社會發展注入新的動力。但同時，由于人們的價值偏好千差萬別，以及人們在社會生產生活關系中形成的錯綜復雜的利益關系，政策和制度推行阻力在所難免。推行阻力很大程度上受到現行政策和制度的沉淀成本所制約。沉淀資本可能是有形的，如資本、物質等，也可能是無形的，如心理上的焦慮、不安等。任何一項決策，都不得不考慮現有政策的影響，因為原有決策可能已經投入巨大的資本和精力，這就排斥了任何根本的變革。如果不考慮現行政策的成本而實行根本性變革，就會帶來一系列問題，諸如組織結構、心理傾向、行為習慣的震蕩和財政困難等。因此，決策只能是對現行政策的修補，決策過程只能是漸進的。如果把大的決策變革化成小的變革幅度，把大步化為連續的小步，則上述問題與阻力就會變小。正如谷牧所回憶：“異議和阻力或源于舊觀念、老框框的思想束縛，或由于對實際情況缺乏了解，或是囿于部門、地方利益的偏見”。[13]“政策試點”遵循著“摸著石頭過河”和“走一步看一步”的漸進邏輯思路，有助于化解可能面臨的種種阻礙。馬克思實踐唯物論認為，實踐是人們有意識的社會活動，是獲取對客觀未知事物認識的唯一來源，也是檢驗人們對客觀未知事物認識正確與否的唯一標準，而不是以現成的理論和思想簡單地裁剪客觀事物。也可說，在“實踐”中提煉萃取出符合事物發展規律的“認識”。“政策試點”作為一種節約機制，導引并簡化了決策與執行過程，減少了社會中的無效摩擦和效率損失，使多數新政策和新制度能夠在最低成本的情況下得到實施。而且，“政策試點”可以在政策制定中有效避免爭論，肩負著走出困局、打破僵局、擴展全局的重要使命。鄧小平所說：“不搞爭論……是為了爭取時間干。一爭論就復雜了，把時間都爭掉了，什么也干不成”。[4]“我們的做法是允許不同觀點存在，拿事實來說話”。[4]“不是靠本本，而是靠實踐，靠實事求是”。[4]“政策試點”所得出的實際效果比爭論不休的理論假設和理論論證更具有實實在在的說服力，為政策創新和制度創新提供事實依據和參考依據。“政策試點”作為政策創新和制度創新的展示平臺，能夠提升政策創新和制度創新效率。中國正進入社會發展轉型的黃金期和矛盾凸顯期，政策改革和制度改革不僅必要而且繁重急迫，預留了試錯、容錯的空間。如果長期爭論不下、僵持不下易延誤、甚至抑制中國社會轉型升級的機會和損害探索創新的積極性。“政策試點”它的實際效果“看得見、摸得著”，是見微知著、摸著石頭過河的過程，是一種邊際調適和增量調整，是堅持馬克思唯物實踐論來化解各方面阻力的最佳策略。

三、“政策試點”的運行過程

（一）“政策試點”選點

“政策試點”啟動第一步驟就是選點，即選擇開展試點的行業、地區或領域。選點的產生主要有自上而下和自下而上兩種形式。自上而下的選點形式，即中央、地方掌握政策的決定權，指定下一層級單位執行其政府權威所制定的政策，并負責監督協調和配置資源；自下而上的選點形式，即基層、地方向上一層級單位主動自愿申請申報，得到上一層級準許授權，擁有較大的自由裁量權，結合自身實際情況設計和實施政策方案。選點不是無條件，而是有條件的。需要考慮選點行業、地區或領域的政治、經濟和文化等條件，具有一定試點基礎和相應的人力物力條件才能夠進入選點備選項參考范圍內。同時，選點不是單獨存在的，而是一個選點群。也就是說，形成關聯度高、功能相近、功能互補、互為條件的試點群。這體現出政策試點空間布局和均衡互補的合理性和科學性，開展綜合配套試點、推動系統集成，形成試點輻射網絡，統籌協調推進去試驗和解決帶有全局性的政策創新和制度創新。而且，選點群不僅益于解決自身問題，而且是對于全局性政策創新和制度創新具有重要的參考價值。

（二）“政策試點”設計

“政策試點”設計，即在選點工作之后，對試點進行謀劃、擬定總體方案和實施步驟、措施、手段的方案。在經驗事實層面上，試點總體方案與試點實施方案是設計環節上前后相繼的步驟。試點總體方案設計涉及試點指導思想、試點基本原則、試點總體目標、試點整體任務、試點大體內容和試點要求概要六個板塊。試點實施方案設計著眼點和著力點涉及試點具體目標、試點詳盡做事、試點階段進度、試點配套政策、試點保障條件和試點組織分工六個板塊。可以說，前者是后者的計劃和指南，具有明顯的指導性和輪廓性特征。而后者是前者的細化和具體化，具有明顯的技術性和操作性特征。在試點總體方案和試點實施方案設計過程中，通常需要以試點為主題的領導小組或協調小組或部際聯席會議之類的組織機構加以審定把關后方可實施。預則立，不預則廢。關于“政策試點”的設計，就是為解決問題提供可供選的路徑和方式，直接影響政策實施的結果。

（三）“政策試點”執行

“政策試點”執行，就是將“政策試點”的設計轉化為現實形態的政策效果，確保政策試點目標的實現。“試點”解釋、“試點”組織和試點實施是“政策試點”執行的重要組成部分。首先，“試點”解釋是對試點工作進行輿論宣傳，通過試點工作相關業務部門和宣傳部門相互配合，推動和爭取“試點”政策執行者、“試點”政策接受者和社會各界行為朝向“試點”工作所希望的方向發展，它既是“試點政策”執行的重要方式，又是“試點政策”執行的先導。試點工作相關業務部門依托于宣傳部門，傳承試點工作的合法性、必要性和效益性，通過“試點方案解讀”、“答記者問”等形式，形成有利于試點政策執行的社會輿論環境，來獲取理解、接受和支持。其次，“政策試點”組織是構建為實現試點工作目標而聯合起來的有機整體。這樣的有機整體一般由“領導小組”或“協調小組”或“部際聯席會議”之類的組織機構負責。上述類型的組織機構，并不是實體意義上的組織機構，而是屬于臨時性、階段性的協調議事組織機構。在組織機構人員上，多數情況下由黨政機關相關領導人兼任。這樣的領導模式，一方面可以運用領導成員原有的職務權力，另一方面，也可以利用上級機關所授予的“附加權力”。這兩種權力是試點工作得以順利推行最為重要的政策資源。在組織機構分工上，無論是在中央層面上，還是在地方層面上，正職領導人根據黨政機關負責所對口的原有業務進行分工安排。同時，也有上級機關直接委派特定人員出任正職領導人。副職領導人多數由相關分管領導人出任或部門代表出任。可以看出，“政策試點”是設計面較廣、關聯性較高的組織機構，是新政策能否有效執行的最為關鍵性的要素之一。最后，“政策試點”實施是對執行組織和人員分派試點任務并指導試點運行的調控活動。

（四）“政策試點”監控

“政策試點”監控是為達成“政策試點”目標，對工作過程、工作系統的運行所實施的監督和控制。為了避免“政策試點”設計理念偏頗、避免“政策試點”目標脫離實際、避免“政策試點”資源投入總量不足或結構不合理、避免“政策試點”主體（制定主體、執行主體、適用主體）行為偏差等，需要通過“政策試點”監控加以修正和改善。一般來說，“政策試點”監控由“試點工作小組”及其辦公室負責。同時，出于監控工作科學化和專業化的考量，會建立督導組、專門性委員會等形式的監控組織機制。監控的主要內容是聽取“試點單位”的工作匯報、“試點工作”階段性效果、配套措施落實狀況、群眾反映情況等。由于利益訴求易被粉飾、政策信息不對稱等因素影響，對“政策試點”主體，尤其是要對“政策試點”制定主體和執行主體進行監控。其要義在于，“政策試點”的政策行為（行為動機或行為方式）偏離預定軌道時，監督者擁有的“政策試點”權力能夠對其修正、完善、甚至否定性制衡。

（五）“政策試點”評估

“政策試點”評估是由相關“試點工作小組”，通過相關評估程序，考核“政策試點”的各個階段與環節，對“政策試點工作”的產出和影響進行檢測和評價。“政策試點”評估是檢驗試點工作績效的基本手段、是調整、修正、延續和終止“試點工作”的重要依據、是利于政策資源配置有效配置的主要方式。依照相關評估指標體系和技術手段，通過定量和定性調查分析方法（如聽取匯報、隨機抽樣、實地考察、結構式訪談、典型調查等）評估出“政策試點”工作的實然效果。基于試點項目的空間分布、規模大小等差異性因素制約，評估重點和策略采取相應的定量或定性的方法進行。與此同時，為了呈現“試點工作”的真實狀況，為了避免“政策試點”系統內部的“自我評估”所帶來的主觀偏差，評估工作會委托給具有獨立性質的第三方機構承擔，最大程度做到客觀、準確和公正。“政策試點”評估，一方面是評判新政策對社會問題的解決能力。另一方面通過反饋學習，來提升中國共產黨的政策能力。在一定程度上講，“政策試點”評估就是從經歷的政策經驗中學習，以便支持或調整“試點工作”，為由點到面的推廣夯實基礎，對行之有效的經驗做法總結提煉并完善規范，最終以正式文件乃至法律規定形式在全國范圍內推廣提供參考。

四、結論

綜上所述，“政策試點”不僅是供給主導型和需求主導型相結合的政策創新和制度創新的主要方式，而且更為重要的是體現中國共產黨雙軌均衡治理的邏輯理念與實踐。也就是說，一軌是正式制度治理模式，另一軌是非正式治理模式。正式制度是非正式制度的保障，非正式制度是正式制度的前奏。兩種治理模式之間相互補充、相互配合、維持著動態均衡，進而優化治理模式，提高治理績效。正如前文提及，中國社會正處三大轉型進程中，新問題、新挑戰、新壓力接踵而至。如果單單倚重正式制度治理模式，則難以應對政治、經濟、文化等急速增加所帶來的一系列問題，需要在正式制度框架外尋找其他治理機制和手段。正如習近平在《中央全面深化改革領導小組第三十五次會議》上指出：“抓好試點對改革全局意義重大。要認真謀劃深入抓好各項改革試點，堅持解放思想、實事求是，鼓勵探索、大膽實踐，敢想敢干、敢闖敢試，多出可復制可推廣的經驗做法，帶動面上改革”。[4]實踐證明，“政策試點”是推進體制改革、關鍵環節突破、補齊制度短板、放大改革效應，是積累豐富經驗、激發出生機活力，是邁出步子、趟出路子，改革破局的重要一招。所以，“政策試點”作為非正式制度形式應運而生。中國共產黨所秉承的漸進式、溫和型的治理國家和社會理念和實踐邏輯，以系統思維、精準實施，力量聚合、經驗整合、立足于現有正式制度，以“政策試點”去探索新政策和新制度，以這種工具性機制和方式，深耕細作改革“試驗田”，挖掘治理潛力，從而實現有效和及時的政策供給和制度供給，實現治理效益最大化。改革不尚空談，試點貴在實干。中國共產黨以“政策試點”為工具和方法，重視頂層設計、試點先行、有序推進，為新生事物提供了生長空間，充分體現了中國共產黨原則性與靈活性相結合、穩定性與創新性相結合、主導性與多樣性相結合、前瞻性與連續性相結合、開拓性與務實性相結合的政治智慧和政治勇氣，是中國共產黨治理體系現代化和治理能力現代化的重要組成部分。

[1]鄧子恢傳[M].北京：人民出版社，1996.70-91.

[2]毛澤東選集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1991.897.

[3]鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994.150.

[4]鄧小平文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993.372；174；374；367；374；374.

[5]中共中央文獻研究室.十三大以來重要文獻選編（上冊）[M].北京：人民出版社，1991.47.

[6]中共中央文獻研究室.十三大以來重要文獻選編（上冊）[M].北京：人民出版社，1996.40.

[7]中共中央文獻研究室.十五大以來重要文獻選編（上冊）[M].北京：人民出版社，2000.17.

[8][EB /OL]http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-06/05/c_1115529040.htm

[9]邵春霞.革命化控制中的運動——改革開放前當代中國政治研究[D].復旦大學博士論文，2000.1-2.

[10]陶建中.風險社會與中國社會轉型——變量與結構的一種敘事[J].武漢大學學報（社科版），2016（6）：17.

[11][EB /OL]http：//theory.people.com.cn/n/2015/0817/c49150-27471116.html

[12]（美）R·科斯，A·阿爾欽，D·諾斯.劉守英，產權權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集[M].上海三聯書店，1991.52.

[13]谷牧回憶錄[M]..中央文獻出版社，2009：403；402.