論P(yáng)PP模式對(duì)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必要性

張 旭

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，政府對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率需要不斷提高，投入的資金不斷加大，而財(cái)政收入相對(duì)滯后，導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷膨脹。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）、財(cái)政部發(fā)展改革委等部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）等系列文件的發(fā)布，使對(duì)加強(qiáng)地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管控成為必然。

一、當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況

1994年分稅制改革后，中央大大壓縮了地方的稅收分成，但土地收益劃給了地方政府，債務(wù)大部分由地方承擔(dān)。改革開(kāi)放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷快速發(fā)展時(shí)期，地方政府政績(jī)競(jìng)賽現(xiàn)象非常明顯，只有能融到資金，地方政府才有進(jìn)一步發(fā)展的空間。地方政府債務(wù)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，舉債額度越來(lái)越大，舉債途徑越來(lái)越廣，舉債方式越來(lái)越多，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的資金大量流向地方政府投融資平臺(tái)公司，實(shí)體經(jīng)濟(jì)卻因資金短缺陷入發(fā)展后勁不足境地，一些“經(jīng)濟(jì)大省”同時(shí)也成了“債務(wù)大省”。2015年年底，江蘇省地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)高達(dá)1.0954萬(wàn)億元，成為第一個(gè)破萬(wàn)億的省份，山東、浙江、廣東、遼寧、貴州5省的債務(wù)水平也都已超過(guò)8000億元。截至2016年年底，我國(guó)地方政府債務(wù)總規(guī)模在16.9萬(wàn)億元－21.3萬(wàn)億元，政府負(fù)債率為37.8%－43.1%。

雖然當(dāng)前地方政府債務(wù)率未觸破國(guó)際警戒紅線和地方政府的警戒紅線，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中存在著巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一旦條件惡化，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)乃至系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須健全完善的債務(wù)控制機(jī)制，以地方財(cái)力作為約束條件，嚴(yán)控債務(wù)的規(guī)模和速度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，讓PPP模式成為拉動(dòng)基建投資的主要力量。

二、PPP是社會(huì)資本參與公共管理的有效方式

所謂PPP模式，就是政府在公共服務(wù)領(lǐng)域采取競(jìng)爭(zhēng)性方式，選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，并與其按照平等協(xié)商的原則訂立合同，明確雙方的責(zé)任、權(quán)利、利益關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。

合作關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP模式的關(guān)鍵特征。新一輪PPP模式，提出了針對(duì)存量債務(wù)化解以及增量債務(wù)預(yù)防這兩種路徑選擇。對(duì)于推廣的新一輪PPP模式而言，要把重點(diǎn)工作放在梳理PPP精品項(xiàng)目庫(kù)、建立健全完整法律體系、創(chuàng)造良好的運(yùn)作環(huán)境這3個(gè)方面。完備的PPP模式有利于引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本，形成穩(wěn)定的資金資源，既能盤(pán)活地方政府的資金鏈，也能為社會(huì)資本開(kāi)拓一種新的投資渠道，讓社會(huì)資本有更多機(jī)會(huì)參與到社會(huì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給管理中來(lái)，實(shí)現(xiàn)地方政府、社會(huì)資本、社會(huì)效益的三方共贏。

三、PPP是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的途徑

目前，地方政府只把PPP當(dāng)做融資手段，這是一種片面的認(rèn)識(shí)。PPP不僅是市場(chǎng)化、社會(huì)化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給管理模式，還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的“新動(dòng)力”。就地方政府而言，特別是財(cái)力較弱的地區(qū)，采用PPP模式是實(shí)現(xiàn)“彎道超越的新途徑”。

就社會(huì)資本而言，PPP模式就是專(zhuān)業(yè)事情由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)做。若我們把PPP僅看成一種融資手段，就會(huì)導(dǎo)致政府只關(guān)心融資的結(jié)果，即只考慮融到資就行，卻忽視了招標(biāo)程序公開(kāi)透明規(guī)范的要求、所合作的社會(huì)資本的業(yè)績(jī)聲譽(yù)和資質(zhì)水平、可供選擇的合作市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度、合作方提供物有所值公共服務(wù)的能力等等，而這些恰恰是影響PPP模式運(yùn)行成功與否的關(guān)鍵所在。同時(shí)，如果地方政府僅把PPP模式當(dāng)成融資手段，也有可能出現(xiàn)當(dāng)經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)、財(cái)政資金充盈、不再需要社會(huì)資本來(lái)提供公共服務(wù)時(shí)，地方政府與社會(huì)資本不再合作的情況。所以，PPP在本質(zhì)上就是一種政府采購(gòu)。

PPP模式有其現(xiàn)實(shí)性、法律性和必要性。財(cái)政部已出臺(tái)政策，將對(duì)符合條件的地方融資平臺(tái)公司存量債務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目的給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)融資平臺(tái)存量項(xiàng)目規(guī)范轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目。民生證券戰(zhàn)略總監(jiān)李茂年表示：“通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓和增資的方式，建立PPP模式的項(xiàng)目，為混合所有制改革提供了范本，我認(rèn)為對(duì)于融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型有很大的借鑒意義。”

四、PPP應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作

“43號(hào)文”與“50號(hào)文”核心是讓平臺(tái)公司不要給地方政府造成太多的債務(wù)壓力，既要求平臺(tái)轉(zhuǎn)型，也要求PPP實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。

平臺(tái)轉(zhuǎn)型，理論上要先由政府把一些能夠?qū)崒?shí)在在運(yùn)營(yíng)的公司或項(xiàng)目給平臺(tái)公司。現(xiàn)在好的PPP項(xiàng)目如熱力公司、污水處理、城市交通等通常給了社會(huì)資本，地方政府投融資平臺(tái)在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中不占優(yōu)勢(shì)。再加上現(xiàn)行要求下政府不允許在PPP項(xiàng)目融資中占大股份，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型面臨壓力，因?yàn)閮?yōu)質(zhì)項(xiàng)目都已給了社會(huì)資本，所以地方政府在推進(jìn)PPP和投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型時(shí)需衡量?jī)烧咧g的利弊，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。這就需要PPP模式由政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化運(yùn)作，不斷加大融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的運(yùn)作比例。