論中國建立行政公益訴訟的必要性和可行性

黃若琳

摘 要：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府在現(xiàn)代社會中扮演著越來越重要的角色，其侵害公民權(quán)益和社會公共利益的可能性也逐步增大。我國傳統(tǒng)的訴訟形式已不能適應(yīng)新的訴訟需求，如何防止政府以保護公民私人利益為由侵害公共利益就成為我們當前所面臨著的一個重大難題。本文主要從三個方面，即行政公益訴訟的概念和特征、建立行政公益訴訟的必要性和可行性，對行政公益訴訟進行系統(tǒng)分析和研究。

關(guān) 鍵 詞：行政公益訴訟；必要性；可行性

D925

自1996年普通公民丘建東因一公用電話亭未執(zhí)行郵電局“夜間及節(jié)假日長話收費半價”規(guī)定，將其訴諸于法院而首開中國行政公益訴訟先河以來，有關(guān)行政公益訴訟的案件時有所聞。桐鄉(xiāng)市民狀告稅務(wù)機關(guān)對企業(yè)偷稅行為未履行法定職責的行政不作為行為；畫家嚴正學因臺州椒江區(qū)文體局未對一娛樂場所色情表演予以查處為由將其推上被告席。南京兩位大學教師狀告南京市規(guī)劃局違法批準在紫金山頂建造觀景臺的規(guī)劃許可行為；律師喬占祥訴鐵道部2001年春運價格違規(guī)上浮。學界對社會上出現(xiàn)的這些熱點案件也作了積極的回答。有關(guān)行政公益訴訟的研究也逐漸深入。但是從我國現(xiàn)有的法律制度來看，至今沒有建立行政公益訴訟制度。而一直以來，我們總是習慣于這樣理解法治：法律沒有規(guī)定的，我們都不能做，否則就是于法無據(jù)。于是在這樣的邏輯下，行政公益訴訟案件總是屢訴屢敗，其理由都在于原告沒有相應(yīng)訴訟資格。我國現(xiàn)有的法律制度，無論是《民事訴訟法》，還是《行政訴訟法》，以及相關(guān)的行政訴訟法的司法解釋，都規(guī)定了訴訟程序啟動者必須是實體權(quán)利與被訴行為之間有直接利害關(guān)系的當事人，從而否定了普通公民、法人或其他組織對侵犯公共利益的行為實體上的訴權(quán)，使其不能夠?qū)⑶址腹怖嬲咭院戏ǖ氖侄卧V諸于法庭。同時，大多數(shù)侵犯公共利益的案件都與行政主體的違法作為或不作為有關(guān)，而由于缺乏相關(guān)的訴訟制約機制，對行政主體的違法侵犯公共利益的行為得不到遏制，這與行政法治的目標相違背。

一、行政公益訴訟的概念與特征

（一） 行政公益訴訟的概念

公共利益是指為不確定多數(shù)人所認可的、并且能夠為其所共享的內(nèi)容廣泛的價值體。在行政公益訴訟中，一個勤政高效、依法行政的政府機構(gòu)是公眾愿望之所在，針對行政主體的違法損害公共利益的行政作為或不作為提起訴訟，本身即在于對公共利益的維護；而對行政行為已然造成的公共利益之損害提起訴訟，更是對公共利益的直接救濟。目前西方許多國家均已經(jīng)建立起行政公益訴訟制度，但我國法律當中對于公共利益的保護與救濟未作專門規(guī)定，且學界對于此種訴訟制度的研究亦是近年才重視起來的。法學界雖進行了熱烈的討論，提出了很多觀點，可謂見仁見智，眾說紛紜。但對于什么是行政公益訴訟尚缺乏統(tǒng)一而有權(quán)威的界定。有的學者認為：“行政公益訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型。”有的學者認為：“行政公益訴訟是指根據(jù)法律規(guī)定，對于行政主體侵犯國家利益或者社會公共利益的行為，除人民法院外的任何其他國家機關(guān)、社會團體和公民個人均可以請求人民法院進行糾正和制裁的一種特殊的訴訟形式。”以上點大體上是一致的，但是在具體內(nèi)容上還是有所不同，卻為行政公益訴訟的科學界定提供了可資借鑒的經(jīng)驗。筆者認為概括行政公益訴訟內(nèi)涵時應(yīng)關(guān)注以下幾點：第一，起訴主體，行政公益訴訟的起訴主體十分廣泛，包括公民、社會團體及特定的國家機關(guān)。第二，起訴人與可訴行政行為之間的利害關(guān)系的關(guān)聯(lián)性。第三，可訴行政行為的范圍，公民和其他組織既可以對違法行政行為提起訴訟，也可以對不履行法定職責的行政不作為提起訴訟。第四，行政機構(gòu)的違法作為或不作為對公共利益已經(jīng)造成侵害或有侵害之虞，即行政公益訴訟不以造成實際損害為必要條件。綜合以上觀點分析，本文認為行政公益訴訟是指當行政機關(guān)或其他公權(quán)性機構(gòu)的違法作為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關(guān)系的公民、社會團體或者特定的國家機關(guān)為維護公共利益而向法院提供行政訴訟的制度。

（二）行政公益訴訟的特征

行政公益訴訟是一種新的訴訟形式，其具有下列明顯的特征：

1.目的的公益性

行政公益訴訟的目的是為了維護國家利益和社會公共利益。原告的訴訟主張所指向的是公共利益而不是某個人或某些人的利益，是為了維護國家、社會公共利益，是為了促進公平、公正和正義，促進整個社會的穩(wěn)定、和諧與發(fā)展。

2.主體的廣泛性

行政公益訴訟的起訴主體具有廣泛性，原告不一定是與案件本身有直接的利害關(guān)系的。公益訴訟則允許更廣泛的主體作為原告來起訴，與案件沒有直接利害關(guān)系的檢察機關(guān)、社會團體、甚至公民均可以以公共利益受到侵害而代表國家和公眾提起訴訟，作為適格的原告。

3.公益損害的不確定性

一般而言，在行政行為做出的初期階段，當事人的權(quán)利與義務(wù)尚未確定，有關(guān)糾紛還不夠成熟，僅具有抽象性，因此原則上只有在行政程序的最后階段，即到當事人的權(quán)利義務(wù)得到最終確定時，當事人方能提起行政訴訟。但行政公益訴訟大多數(shù)范圍廣，影響大，一旦造成損害，均難以彌補或無法彌補。因此，行政公益訴訟的預(yù)防性措施顯得尤為重要。提起行政公益訴訟既可以是違法行為已經(jīng)造成了現(xiàn)實的損害，也可以是尚未造成現(xiàn)實的損害，只需根據(jù)情況能夠合理的判斷有發(fā)生損害的潛在可能性即可。

4.訴訟結(jié)果影響范圍廣

普通的行政訴訟案件解決的是發(fā)生在具體而特定的行政相對人和行政主體之間的利益紛爭，訴訟結(jié)果只調(diào)整這兩方當事人之間的利益沖突，影響當事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這種結(jié)果不會對本案無直接利害關(guān)系的他人產(chǎn)生直接實質(zhì)的影響，也不會產(chǎn)生大范圍的社會影響。而行政訟益訴訟保護的是公共利益，通常會有不特定的多數(shù)人依法具備原告資格，但可能向法院提起訴訟的只是其中的某個人或某些人，因此行政公益訴訟判決的效力往往并不局限于提起訴訟的某個人或某些人，而是遍及所有具有原告資格的人。

5.可訴對象的雙重性

行政公益訴訟的可訴對象既可以是具體行政行為，也可以是抽象行政行為。無論是具體行政行為還是抽象行政行為，都有可能侵犯社會公共利益。而在私益訴訟中原告只能針對于自己有直接利害關(guān)系的具體行政行為提起訴訟，而不能對抽象的行政行為提起訴訟。從某種意義上說，違法的抽象行政行為的社會危害性更大，破壞性更嚴重。因此，行政公益訴訟所追究的違法性行政行為不應(yīng)只局限于具體行政行為，若是抽象行政行為侵犯了社會公共利益，具有原告資格的人有權(quán)對其提起訴訟。

二、建立行政公益訴訟的必要性和可行性

（一）必要性

1.維護公共利益的需要

維護公共利益作為行政公益訴訟制度的首要價值目標，在我國具有特殊而迫切的意義。從我國的國家根本大法到普通法律、法規(guī)，人們總是能捕捉到這樣的信息：公共利益神圣不可侵犯。然而，公共利益的維護常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，尤其是違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這幾類公共利益遭到嚴重破壞的情況中，既有行政主體的直接違法作為引起的，如地方財政的不當支出、破壞性的資源開發(fā)中的政府違法的決策、違法許可造成的環(huán)境污染等都屬于這類情況；也有因行政主體未主動或有效履行法定職責而造成的公共利益受損，如環(huán)境的監(jiān)控、整治不力、國稅、地稅款的大量流失。面對公共利益遭到明顯的損害而無法啟動司法救濟途徑加以救濟，不能不說是法律制度的重大疏漏，因此，基于維護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現(xiàn)實意義。

2.促進政府依法行政的需要

基于行政的公權(quán)特征，同時也是為了提高行政效率的需要，法律以一些具體的條文賦予行政行為以公定力、執(zhí)行力、拘束力、不可變更力，行政行為一經(jīng)作出，即推定其合法有效，行政主體及相對放均應(yīng)遵守執(zhí)行，不經(jīng)法定程序不得輕易改變。然而，這在客觀上卻使得行政主體的很多違法行為得不到有效抑制和糾正。一直以來，對行政行為的監(jiān)督多由人大和行政監(jiān)察機關(guān)承擔以權(quán)力制約權(quán)力，然而，人大運作的方式與工作程序、監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督力度的有限性都使得對行政主體是否能依法行政、是否能勤政高效卻不能加以很好的監(jiān)督。曾經(jīng)震驚全國的綦江大橋坍塌案即能說明，僅依靠現(xiàn)有的法律監(jiān)督機制是遠遠不夠的（因為現(xiàn)有的監(jiān)督機制只有人大和監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督才具備法律效力，一般社會監(jiān)督并不能產(chǎn)生直接的法律效力），如果賦予普通社會公眾對行政行為監(jiān)督以直接的法律效力，可以使行政主體更為直接地面對社會公眾對其違法行政行為的質(zhì)疑，更能直接地促進行政主體依法行政，這樣以維護公共利益為宗旨的行政公益訴訟即是一種非常有效且及時地法律手段。

3.實現(xiàn)公民民主權(quán)利的需要

我國《憲法》第2條規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。第41條規(guī)定：中華人民共和國公民對任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利。因此當行政機關(guān)及其工作人員出現(xiàn)官僚主義、有法不依、違法不糾甚至直接以身試法時，不管侵犯的是公共利益還是個人利益，賦予廣大人民以訴權(quán)，是保證人民當家作主的最有效手段，是實現(xiàn)公民民主權(quán)利的最直接方式。若將公民維護公共利益、管理國家事務(wù)的路徑排除在司法救濟這一排解社會糾紛的最后保障之外，是違背人民主權(quán)、人民當家作主的根本法理的。因此，行政公益訴訟是一項民主待遇，有利于促進我國的民主化進程是不無道理的。

（二）可行性

1.我國建立行政公益訴訟制度有深厚的法理基礎(chǔ)

從法理上講，無救濟就無權(quán)利。對違法行政行為，無論其損害的是個人利益還是公共利益，我國憲法上明確規(guī)定公民都有提出申訴、控告或檢舉、揭發(fā)的權(quán)利，權(quán)利必定以司法救濟為最后屏障，由司法機關(guān)以訴訟程度加以確認。如果將之拒于受案范圍之外，則這一權(quán)利形同虛設(shè)，終因得不到司法保障而變得不確定。同時，就行政機關(guān)及其工作人員來說，依法行政，保護公民個人利益和國家、社會公共利益是其法定義務(wù)，一旦怠于履行或違法履行法定義務(wù)，而現(xiàn)有糾正機制又不足以有效制止或矯正時，訴訟作為文明社會定紛止爭的最后手段，依然是理想的選擇。

2.我國建立行政公益訴訟制度的現(xiàn)實依據(jù)

行政公益訴訟不僅有其深厚的理論支持，不斷發(fā)展的社會實踐也為其提供了有力的現(xiàn)實依據(jù)。全國各地近年來不斷出現(xiàn)的維護公共利益的行政訴訟案件向我們傳遞著這樣的信息：即使與被訴的違法行政行為無直接利害關(guān)系，為維護公共利益而提起行政訴訟的做法已為人們所認可，已產(chǎn)生了廣泛的社會基礎(chǔ)。雖然目前為止，法律并沒有對之加以支持的明確條款，這些訴訟也最終都以失敗而告終，但公共利益被侵犯卻得不到應(yīng)有的救濟的嚴峻現(xiàn)實，已在一個相當廣泛的范圍內(nèi)，引起了人們的強烈關(guān)注，在社會主體中產(chǎn)生了共鳴，使得對行政公益訴訟制度的需求轉(zhuǎn)化為對立法的呼喚，從而成為推動立法發(fā)展的強大的社會動力。

3.我國建立行政公益訴訟制度有成熟經(jīng)驗的借鑒

相關(guān)法治國家的行政公益訴訟的法制實踐為我國建立行政公益訴訟制度提供了寶貴的經(jīng)驗。雖然由于各國的法律傳統(tǒng)和訴訟文化的差異使得我們不可能直接照搬外國的訴訟模式，但吸取有益的理論與制度，與我國的訴訟機制進行有機整合的思路應(yīng)該說是可行的。因此，在借鑒相關(guān)國家經(jīng)驗的同時，發(fā)動全社會力量參與對政府行為的監(jiān)督，促進國有資產(chǎn)管理者有力維護國有資產(chǎn)的保值、增值，杜絕嚴重的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象和管理者的官僚作風以及腐敗行為顯得尤為重要，加之，我國現(xiàn)正處于經(jīng)濟高速增長階段和社會轉(zhuǎn)型時期，環(huán)境保護和自然資源的合理開發(fā)利用等無不需要一個法治的、勤政的政府的存在，而法治政府的存在如沒有司法途徑對其行為加以監(jiān)督與制約是不能想象的。

參 考 文 獻：

[1]解志勇，《論公益訴訟》，載《行政法學研究》，2002年第2期.

[2]蔡虹、梁遠，《也論行政公益訴訟》，法學評論，2002年第3期.

[3]錢業(yè)桐，《提起公益訴訟的必要性分析》，21世紀法律熱點問題研究，中國檢察出版社，2001.