推進鄉鎮國庫集中支付改革存在的問題及建議

張聰

摘 要：作為一個國庫集中支付改革的親歷者和踐行者，文章作者在實際工作中體會到了國庫集中支付改革取得的成效，同時也看到了改革中仍亟需解決的問題。結合重慶市云陽縣鄉鎮國庫集中支付試點情況，分析了推進鄉鎮國庫集中支付制度改革中存在的問題，并針對問題提出推進鄉鎮國庫集中支付制度改革的建議，為深化鄉鎮國庫集中支付改革提供理論參考。

關鍵詞：國庫集中支付 改革問題 改革建議

中圖分類號：F812

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）02-085-02

鄉鎮國庫集中支付制度改革是落實新《預算法》有關規定，加強鄉鎮財政資金管理，實現財政部“橫向到邊、縱向到底”的國庫預算改革目標的縱向終端{1}。作為一位國庫集中支付改革的親歷者和踐行者，筆者在實際工作中體會到了國庫集中支付改革取得的成效，同時也看到了改革中仍亟需解決的問題。為此，本文結合重慶市云陽縣鄉鎮國庫集中支付試點情況，深入分析了推進鄉鎮國庫集中支付制度改革中存在的問題，并針對問題提出推進鄉鎮國庫集中支付制度改革的建議，為深化鄉鎮國庫集中支付改革提供理論參考。

一、鄉鎮國庫集中支付改革試點中存在的主要問題

從2016年7月開始，重慶市云陽縣按照財政部、市財政局要求，開始試點鄉鎮國庫集中支付改革。改革中在堅持鄉鎮預算管理權、資金所有權、資金審批權、會計核算權及各級財政管理職責“五個不變”基礎上，建立和完善了國庫單一賬戶體系，改進了資金支付方式，確保了鄉鎮財政資金安全，提高了財政資金使用效率。但是在推進鄉鎮國庫集中支付改革中仍然面臨一些問題，影響著國庫集中支付改革的順利推進。

（一）部門收支預算編制過粗，不利于建立定額標準體系

國庫集中支付制度是以精細化的部門預算為基礎進行支付的，但是鄉鎮年初部門預算編制比較粗糙，到位率低，支付過程中追加或追減現象頻發。這均是由于未建立科學的定額標準，部門收支預算不夠精細造成的。如一些部門因對預算管理改革認識不到位，導致在部門預算編制過程中隨意性大。又如，因為部門預算是提前預算的，但是財務人員又對收支計劃難以準確把握，導致項目審批存在不確定性。再如，當前鄉鎮部門預算比較粗略，尤其對公用經費預算難以預估，交通費通常按照每車4.5萬元標準預算，但對于信訪安全維穩費這類支出，各鄉鎮具體情況千差萬別，無法用定額標準量化編制。

（二）信息系統不夠完善，不利于建立規范操作體系

一是財政應用信息系統相對獨立，信息共享度差，難以綜合利用。云陽縣鄉鎮國庫集中支付財政信息一體化平臺系統與部門預算、工資統發系統、政府采購系統無法進行無縫銜接，導致數據對接容易出現差錯，要靠人糾錯，經辦人員的工作量繁重。二是國庫集中支付系統本身無法實現指標再分配。縣財政轉移支付下達給鄉鎮財政辦，再由鄉鎮財政將預算指標細化到各部門，但國庫集中支付系統無法實現指標的再分配，導致同時用支付票據處理鄉鎮總會計與機關會計賬務。三是鄉鎮國庫集中支付業務不能實現“無紙化”，在現實業務開展過程中，仍然以大量紙質材料的傳遞為主，使國庫集中支付業務工作流程繁雜{2}。

（三）直接支付比例偏低，不利于財政資金實時監督

當前，云陽縣鄉鎮國庫集中支付主要采取直接支付和授權支付兩種方式，其中工資支出、政府采購支出、專項支出和基本建設支付均需要直接支付。然而從實際情況來看，工資支出和政府采購支出雖然基本實現了直接支付，但部分采購活動和基本建設支付仍然采用授權支付方式。從試點的4個鄉鎮7月至10月的平臺數據看，支出總額5775萬元，其中直接支付3346萬元，占支出總額的57.9%。主要原因是鄉鎮領導思想上不愿接受監督，財務人員嫌直接支付麻煩，再加上鄉鎮都比較偏遠。另外，試點階段鄉鎮還有一些專項支出和基本建設支出在往來賬戶中列支。

（四）代理銀行網點少，影響國庫集中支付效率

云陽縣所轄鄉鎮（街道））42個，由于受到地理條件和經濟發展水平等方面的影響，除江口鎮、南溪鎮、鳳鳴鎮、高陽鎮和4個街道外，其余各鄉鎮只有農村商業銀行有網點。目前代理銀行代理國庫集中支付業務凸顯出幾個不足：一是由于國庫集中支付中心網絡只連接到縣級營業部，未延伸到鄉鎮網點，集中支付業務辦理需要營業部的協作才能夠完成，直接影響支付效率和財政辦辦理國庫集中支付積極性。二是部分鄉鎮分理處人員國庫集中支付業務不熟悉，出現違規操作現象。如不按規定進行退款處理，違規壓票，變相收取手續費等。

（五）隊伍建設不夠完善，不利于國庫收支改革進行

隨著財政改革的完善，鄉鎮財務人員業務能力雖然有所提升，但工作人員文化水平有高有低，其理解程度也不同，甚至有一些人員還是兼職，工作更換頻繁，因此在實際工作中仍然存在不少問題。如不按月度報計劃，在有急需支款時才進行緊急上報；又如財務工作人員年齡偏大，而且受傳統支付的習慣現金支付的影響，導致他們愿意運用傳統工作方式進行工作。鄉鎮隊伍建設不夠完善，不利于國庫收支改革的順利進行。

二、推進鄉鎮國庫集中支付改革的建議

（一）繼續深化部門預算制度改革，建立科學定額標準體系

部門預算改革是實現鄉鎮國庫集中收付制度改革的基礎和源頭{3}。要做好鄉鎮部門預算編制，建立科學定額標準體系顯得尤其重要。首先，在預算準備環節應按照宏觀經濟政策及鎮域資源條件的需求，建立嚴格的限額制度，要在盡早準備預算編制工作基礎上，讓各鄉鎮能依據本鄉鎮實際情況周密地進行收支預測。其次，將鄉鎮財政資金納入國庫預算管理。建立與完善資金管理制度，嚴格區分鄉鎮收到資金的性質，將鄉鎮所有非稅收入均納入預算，并全部繳入國庫，同時也將所有支出通過國庫單一賬戶體系支付，最終實現國庫集中支付改革的最終目標。最后，要分類、規范地進行預算編制，重點是制定出配套管理辦法，在項目支出的上報和審查環節加強管理。

（二）完善整合信息系統，建立科學規范操作體系

“財政信息大平臺”是國庫集中支付改革的載體，它是以精細化的部門預算為依托，以實現財政收支全部納入國庫單一賬戶為目的，以掌控預算指標、預算計劃和預算采購為控制機制，以國庫資金的集中調度為特征，最終實現國庫集中支付改革目標的財政應用管理系統。深化鄉鎮國庫集中支付改革必須完善“財政信息大平臺”信息系統建設。首先，系統要開發完善財政信息化平臺系統與部門預算、工資系統及政府采購系統的數據無縫對接。其次，要開發獨立的鄉鎮國庫集中支付模塊，解決鄉鎮指標再分配問題，真正實現“一級政府一級財政”，體現事權與財權的統一。再次，要建立有本級局域網與各級財政部門連接的縱向域網和建立與各預算部門、各大銀行等相關部門相連接的橫向域網，確保各項信息的共享。最后要建立起電子認證中心，最終實現統一規范的鄉鎮財政資金收支“無紙化”。

（三）加大集中支付方式審核力度，適當提高直接支付比例

與授權支付方式比較，直接支付方式需要通過各級財政部門嚴格審核才能完成，所以較多單位均以授權支付方式進行資金支付。但是授權支付方式不利于財政資金實時監督，因此必須做好審核工作。同時，要按照實行以下措施來提升提高直接支付率：首先，應對直接支付項目進行詳細規定，讓財務工作人員有明確制度可循，督促其進行直接支付。其次，應做好與預算部門財務管理人員的有效溝通，給他們講解規章制度，明確告知對方直接支付的意義。再次，完善動態監管規則，將應當實行直接支付的經濟業務納入動態監控范圍，加強動態監控力度。最后，提高直接支付率的關鍵措施在于盡快實現電子認證以簡化程序，為預算部門財務管理人員提供便捷支付方式，避免他們攜帶原始憑證資料在銀行、財政部門來回走動。

（四）加強代理銀行的監管，提高支付效率

一是完善代理銀行國庫集中支付的相關制度，明確代理銀行的職責。二是代理銀行要加強對鄉鎮網點經辦人員國庫集中支付規章制度及操作培訓，提高辦理國庫集中支付業務的水平。三是制定對代理銀行的考評辦法，縣財政、人民銀行要定期對代理銀行進行檢查，對不按照規定辦理國庫集中支付業務的代理銀行及經辦人員給予適當處罰。

（五）建立科學適用人才培養機制，實現鄉鎮國庫集中收支改革目標

國庫集中收付制度改革在實行過程中需要一專多能的人才，因此建立科學適用人才培養機制，才能確保國庫收支改革目標的實現。首先，應以為國庫集中支付改革提供專業人才為出發點，以提高人才創新能力為重點，做好人才業務培訓。其次，要以改革進程和改革目標為方向，科學制定出人才培養規劃，為人才的成長提供良好環境。再次，要嚴把“入口”關，在專業人才引進中，要選擇德能兼備的人才。最后，要做好人才梯隊建設，在抓好在崗人員作用發揮的同時，未雨綢繆地做好后備人才儲備，避免在崗人員因調動而形成人才斷層現象。

注釋：

{1}財政部國庫司課題組.國庫集中收付內部控制研究[J].預算管理與會計，2010，10（1）：145-146

{2}鄧曉陽，李延安，陳攀.關于完善縣級國庫集中支付改革的思考[J].預算管理與會計，2012，11（3）：101-104

{3}徐靜國.國庫集中支付代理銀行監管難點及對策[J].黨政干部學刊，2011，12（1）：128-132

（作者單位：重慶市云陽縣財政局 重慶 404500）

（責編：若佳）