城市湖泊面積保護的法律問題研究

【摘 要】在城市的發展進程中，湖泊面積的銳減、湖泊生態被污染和破壞等問題會伴隨發生，武漢市的經濟社會發展對湖泊的依賴程度非常之大，但因各種保護乏力導致了武漢市境內湖泊面積銳減。為了加強湖泊保護，《武漢市湖泊保護條例》中明確規定對湖泊面積的保護，處于湖泊保護中首當其沖的地位。本文立足于城市湖泊面積保護法律問題的研究，通過梳理相關法律法規制度，研究相關政策規定，并以湖泊管理實際操作為參考，分析武漢市湖泊面積保護的現狀及存在的問題，并提出建設性的意見。

【關鍵詞】湖泊面積；湖泊填占；法律問題；完善建議；生態修復

2016年7月初，武漢市遭遇了有史以來周持續降水量的新紀錄，造成城區多個片區嚴重的內澇災害，社會公眾繼而將武漢市在城市發展進程中的填湖行為推向了風口浪尖。武漢作為我國中部地區的中心城市及“千湖之省”湖北的省會城市具有豐富的湖泊資源，擁有優越的生態區位。可以說武漢因湖水而盛興，發展至今，也不得不因湖水而憂慮。被稱作是“百湖之城”的武漢，也是全國范圍內擁有最齊全湖泊管理保護法律法規的城市，但半個多世紀以來，武漢的近90個湖泊因城市化而消失殆盡，據《武漢市湖泊保護規劃》，近三十年的時間內，武漢市的湖泊面積減少了228.9平方公里。城市湖泊面積的不斷削減，不僅會導致湖泊濕地功能的嚴重退化，且能導致城市調蓄、供水和生態景觀等功能嚴重減損。為促進生態文明建設，建立完善生態修復制度，必須加強對武漢市境內湖泊面積的預防和治理。

一、武漢湖泊面積及保護現狀

武漢的城市發展，也是一部填湖史。武漢自改革開放以來，經濟發展尤為迅速，本有的土地資源已經不足以順應經濟的增速，由于湖泊水陸結合的性質，在城市經濟開發過程中容易成為“造地”運動的犧牲品，故而對于湖泊占用城市面積如此之大的武漢，填湖行為越來越普遍。

面對如此嚴峻的情況，也為了使湖泊面積保護有跡可循，2012年武漢市政府通過了《中心城區湖泊“三線一路”保護規劃》，為武漢市中心城區的39個湖泊（東湖適用《武漢東湖風景名勝區條例》）第一次劃定了三道“紅線”。此后，武漢市委書記于2013年5月在市委市政府工作會議上指出，“要嚴格湖泊巡查執法，對違法填湖事件，依法依規、從重嚴重處理，絕不姑息手軟。確保武漢不僅市區現有的40個湖泊、轄區內的166個湖泊，也一個都不能少，湖泊面積一寸也不能縮小。”

2014年5月，《武漢湖泊志》出爐，其數據顯示武漢市轄區內共有166個湖泊，包括武漢中心城區的40個湖泊。2015年4月1日，湖北省第十二屆人民代表大會常務委員會第十四次會議批準了《武漢市湖泊保護條例》，在新《武漢市湖泊保護條例》中的附錄中明確統計了武漢行政區域內現有湖泊166個，及其相應面積數據。2016年7月14日，為應對梁子湖流域嚴峻的防洪形勢、提升湖泊水質、修復湖泊生態，位于武漢行政區域內的梁子湖與牛山湖之間3.7公里的堤壩被成功爆破，牛山湖重回梁子湖的懷抱，故而，目前武漢市湖泊為165個。總面積867.703平方千米，占武漢市總面積約十分之一。

為了加強湖泊保護工作，2001年，武漢市正式成立水務局，其主要職能是對水資源的保護與開發實施一體化的管理，2012年組建了武漢市湖泊管理局（水務執法總隊），作為武漢市水務局所屬的正處級事業單位，其負責全市湖泊的保護、管理、治理和監督，承擔全市水務執法工作。2013年6月，由省長擔任組長的湖泊保護與領導小組成立，進一步加強湖泊保護與管理工作。

在法律法規方面，2002年3月1日，《武漢市湖泊保護條例》問世，緊隨其后出臺了相應的配套措施《湖泊保護條例實施細則》、《湖泊執法巡查制度》以及《湖泊審批聽證管理辦法》，2010年8月1日施行了《武漢市湖泊整治管理辦法》更加明確了關于湖泊保護責任的規定。湖泊面積保護是湖泊最低限度的保護，也是湖泊保護的基本要求。2012年10月1日施行的新《湖北省湖泊保護條例》中第一條立法目的中明確規定：“為了加強湖泊保護，防止湖泊面積減少......，制定本條例”，湖泊面積保護的重視程度顯而易見。2015年6月1日新修訂的《武漢市湖泊保護條例》中也同樣在第一條立法目的中明確規定：“為加強本市湖泊的保護，防止填占……，制定本條例”，其中的“防止填占”也即保護湖泊面積的直接規定。

二、武漢湖泊面積保護的法律問題探討

據調查，關于武漢市湖泊面積削減的原因，筆者認為長期以來包括但不限于湖泊保護的法律法規不夠健全、湖泊管理體制混亂、各級政府部門重經濟利益而輕環保利益、我國現行法律重土地保護而輕湖泊保護等。針對上述問題，2015年武漢新修訂了湖泊管理條例，該條例加強了對湖泊的形態保護，按照從嚴管理、從緊審批的要求，新修訂的條例對占用湖泊水域作了更為嚴格、明確的規定。

湖泊面積削減，除了自然因素外，無外乎兩種被填占的情況，即合法占用與非法侵占：

（一）合法占用湖泊

《武漢市湖泊保護條例》第12條第2款規定，市水行政主管部門在對占用湖泊水域申請進行審查時，應當組織聽證，聽取湖泊周邊居（村）民和有關專家的意見。在報市人民政府批準前，應當將有關事項向社會公示。市人民政府作出占用湖泊水域的行政許可決定，應當向社會公布。該條涉及到了公眾參與、信息公開等制度。

1、湖泊面積保護的公眾參與

公眾參與作為《環境保護法》中的一項基本原則，也是公眾享有優美、舒適的環境權的路徑之一，在相關部門對占用湖泊進行審批時，應當落實公眾參與制度。在全國范圍內公眾參與的實踐當中，顯現出的問題主要是公眾參與的方式亟待完善，參與方式較機械化、單一化，甚至有虛假參與的現象。湖泊面積的保護與湖邊居民切身利益關聯較大，應特別加強湖邊居民的參與。

武漢市相關部門（主要為武漢市稅務局）在占用湖泊審批過程中的公眾參與的具體實施為聽證會，該聽證會一般針對某工程合法占用湖泊的方案進行聽證，屬于合法占用湖泊公眾參與的前置環節，筆者認為有必要盡力落實對整個占用湖泊的過程公眾參與制度，然而筆者并未找到關于合法占用湖泊后階段的公眾參與的表現。如某工程占用湖泊，分為永久占用與臨時性占用，臨時性占用的湖泊最遲在工程完工時就可將臨時占胡的設施拆除，對湖泊面積的削減可以忽略不計，永久占用湖泊即工程

2、湖泊面積保護的信息公開

國務院總理李克強2016年10月31日主持召開國務院常務會議，會議中明確強調政務公開是政府必須依法履行的職責。只要不涉及國家安全等事宜，政務公開就是常態，不公開是例外。湖泊面積的變化會造成湖泊生態功能的演變，自然與民眾生活有不可忽視的內在聯系，理應屬于公共利益范疇，筆者認為相關部門在進行占用湖泊審批時除非國家秘密、商業秘密外，其余信息應向公眾進行披露。

合法占用湖泊需經市人民政府作出行政許可決定。筆者通過搜集武漢市水務局官方網站上公布的數據，以2015年全年為樣本進行數據整合，制作下表：

2015年全年經合法審批的湖泊占用情況在上表中一目了然，占用面積不容小覷，筆者認為這里最關鍵問題在于相關部門及公眾的監督，若相關部門的監督不到位，經審批占用湖泊者可能會不按照審批許可決定書上的要求占用湖泊，公眾的監督手段、能力是有限的，往往心有余而力不足。

（二）非法占用湖泊

根據武漢市水務局官網公布的僅有兩份水行政處罰決定書來看，向湖泊中傾倒固體廢物導致部分湖泊被侵占，由武漢市湖泊管理局（水務執法總隊）執法人員進行調查詢問并制作筆錄，調查后進行行政處罰，依據是《武漢市湖泊保護條例》第二十條“禁止向湖泊傾倒垃圾、渣土及有毒、有害物質”之規定、《武漢市湖泊保護條例》三十條“違反本條例規定，向湖泊水域傾倒垃圾、渣土的，由水行政主管部門責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施，并處以二千元以上一萬元以下罰款；情節嚴重的，處以一萬元以上五萬元以下罰款；拒不恢復原狀或者不采取其他補救措施的，由水行政主管部門代為恢復原狀或者采取其他補救措施，責令承擔所需費用”之規定。

此處規定的恢復原狀責任，即違法填占湖泊者不但要承擔罰金的給付，并且還要對相應的湖泊填占行為進行恢復原狀的處理，筆者認為，恢復原狀的價值與功能在國家大力提倡生態修復制度的今天及未來的學術生命力不言而喻，但在實踐中還存在幾個難點，環境法上的恢復原狀與合同法、侵權法上的恢復原狀不同，其要恢復的范圍不僅僅是將環境、資源恢復到權利被侵害前的原有狀態，而且還包括對因環境資源損害所導致的生態系統服務價值與功能喪失的恢復。再者，如何達到恢復原狀亦是難點，恢復原狀的目標是什么，若恢復目標不清晰，沒有修復標準，很容易會造成修復不足或者過度修復恢復原狀意指以修理、重作及更換等方式將被侵害的財產恢復到受損壞之前的狀態。針對環境的特殊性，其主要存在的問題有：1、環境污染前的狀態為何？在現實生活中，關于湖泊的狀態或其質量的了解，權利人往往不會輕易了解，其具有一定的隱蔽性，并非簡單操作即可得，這就需要政府部門或其他有資質的權威組織進行評估。2、原有的環境狀態是否能夠得到恢復？湖泊一旦被污染或破壞，一般是不能恢復到原有狀態的，因為湖泊具有很強的不可逆轉性，加之環境科學技術的瓶頸，往往使恢復不可能。3、環境污染或破壞前的狀態是否良好？湖泊原有的狀態無法確定是否良好，極易造成對環境的修復過度或者修復不足，這也容易違背法律的公平原則。

三、對于武漢湖泊面積的法律保護建議

湖泊的數量和面積是維系湖泊功能的前提和基礎，面積的減小、數量的減少必然帶來湖泊功能的降低或喪失。筆者建議應從以下方面進行完善：

（一）完善立法保護，加強執法力度

自從2014年實施新《環境保護法》以來，環境保護被提到了新的高度，環保機關的執法力度逐漸加強，2015年6月實施新修訂的《武漢湖泊保護條例》開始發揮其處罰功效，新修訂的條例加大了對侵害湖泊行為的處罰力度，對違法填占湖泊及在湖泊水域范圍內違法建設建筑物、構筑物的，將原條例規定的處罰上限五萬元調整為五十萬元，并責令違法當事人限期恢復原狀，對逾期不恢復原狀的，由水行政主管部門代為恢復原狀，所需費用由違法行為人承擔。

筆者建議應該細化恢復原狀責任，否則條款雖然規定了恢復原狀，而如何進行恢復原狀就成了很大的問題。首先，要研究湖泊恢復原狀的目標問題，建議進行目標的重塑。修復目標當然離不開修復標準，污染環境修復標準不同于環境質量標準，我國還沒有制定污染環境修復標準。但從污染環境修復盡可能地使污染環境恢復到未污染以前的功能這一最終目標來看，環境質量標準應該是污染環境修復后應達到的最高標準。

（二）加強公眾參與、信息公開，完善社會監督

公眾參與與信息公開都是湖泊保護的法律基礎之所在。公眾有獲得湖泊信息的權利，應提高法律規定的透明程度，即要保障公民的知情權，尤其是湖泊利益相關者的知情權。再完善湖泊保護的舉報和獎勵制度，讓公民真正享受到治理湖泊的權益，鼓勵公民積極監督。

武漢市東西湖區最近首創“一湖一律師”制度。這在全國屬于首開先河。東西湖區水務局多年來一直陷于護湖治湖決心堅定，治理效果不盡人意的困境。如今召集專業人士公益護湖，體現出環境行政管理工作從過去的“行政管湖”發展到“依法護湖”，今后凡涉及到湖泊執法、投訴和維權等問題都通過法律途徑解決。這也體現出了湖泊利用方式從過度利用向科學利用和依法保護轉變。

本文系2015年中南財經政法大學“研究生創新教育計劃”碩士生實踐創新課題，項目編號：2015SJ0648。

作者簡介：軒梓翰（1991-），漢，在讀研究生，研究方向：中國環境法。