法律視角下街區(qū)制的實現(xiàn)路徑

【摘 要】近年來，圍繞為破解城市擁堵，優(yōu)化空間資源而“不再建設(shè)封閉式小區(qū)”，“拆除小區(qū)圍墻”引發(fā)了巨大爭議。進行街區(qū)制的改革涉及很多法律問題，如小區(qū)道路公共化問題，物業(yè)管理問題等。街區(qū)制是對中國傳統(tǒng)小區(qū)的突破，具有劃時代的意義。

【關(guān)鍵詞】街區(qū)制；道路公共化；征收；公共地役權(quán)

街區(qū)制 ，是城市建設(shè)布局的一種形式，在交通擁堵等“城市病”越演來越激烈的背景下，推廣街區(qū)制可以增加公共道路，優(yōu)化路網(wǎng)，促進土地的節(jié)約利用，非常有利于緩解當前城市交通擁堵的局面；它還可以增加城市的流動性，提升城市活力，實現(xiàn)城市資源的共享，為解決城市擁堵提供了更大的可能性。

一、推廣街區(qū)制存在的法律問題

1.業(yè)主基于建筑物區(qū)分所有權(quán)已經(jīng)享有的對于道路的共有權(quán)與道路公共化的矛盾。《物權(quán)法》第四十七條規(guī)定：“城市的土地，屬于國家所有，法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有”，根據(jù)該法第七十三條的規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外”，因此，小區(qū)業(yè)主對小區(qū)道路雖不享有土地所有權(quán)，但是對小區(qū)道路享有共同使用權(quán)。國家為了公共利益的需要，將小區(qū)的道路公共化，侵犯了小區(qū)業(yè)主對小區(qū)道路使用權(quán)的排他性。

2.小區(qū)資源如綠地等的歸屬問題。《物權(quán)法》第七十三條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的公共綠地，屬于業(yè)主共有，但是屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共成所，公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主所有”，一般小區(qū)業(yè)主在買房的時候都是向業(yè)主攤了錢的，維修基金也必須交，因此小區(qū)業(yè)主對小區(qū)綠地等公共資源享有共有權(quán)，屬于私人人財產(chǎn)，小區(qū)開放，必然使小區(qū)綠地公共化，那又如何保障小區(qū)業(yè)主的權(quán)益。

3.物業(yè)管理問題。小區(qū)開放以后，大家最關(guān)心的莫過于安全保障問題。歐美國家的開放街區(qū)式管理非常成功，那是因為歐美國家的法律完善，社會治安狀況良好，民眾素質(zhì)較高，而在法治還在不斷發(fā)展完善的中國，開放小區(qū)，這對物業(yè)管理方面是一大考驗；其次，社區(qū)的噪音問題。未來社區(qū)的噪音問題將如何應(yīng)對，這無疑給物業(yè)管理加大了難度。還有環(huán)境問題。隨著外來人員多了，環(huán)境污染、垃圾更多，設(shè)施設(shè)備的維修、磨損要上升，物業(yè)成本就轉(zhuǎn)嫁到了業(yè)主身上，勢必加重業(yè)主的負擔。

4.基于道路共有化侵犯了業(yè)主的共有權(quán)，業(yè)主的訴訟權(quán)利如何保障，業(yè)主大會是否有權(quán)代表業(yè)主提起公益訴訟。享有出公益訴訟的主體資格的當事人為：機關(guān)、社會團體和、企業(yè)事業(yè)單位三種，《物權(quán)法》和《物業(yè)管理條例》均未規(guī)定業(yè)主大會可以成為其中的任意一種明顯不屬于其中的任何一種。立法上的空白將使業(yè)主難以得到訴訟救濟來保障自己合法的權(quán)益。

二、法律視角下街區(qū)制的實現(xiàn)路徑

（一）制定與完善相關(guān)法律法規(guī)。

中共中央國務(wù)院基于城市科學發(fā)展和公共利益的需要實施街區(qū)制，而公眾基于私人利益產(chǎn)生的擔憂，只有在尊重和保障公眾的私人權(quán)益基礎(chǔ)上，才能更好的實施街區(qū)制這一舉措。在立法上，不僅要明確街區(qū)道路、綠地等資源的歸屬，也要明確業(yè)主的訴訟救濟渠道，使業(yè)主能更好維護自身的合法權(quán)益。

（二）將不動產(chǎn)進行統(tǒng)一登記

根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例的實施細則》第36條規(guī)定：“辦理房屋所有權(quán)首次登記時，申請人應(yīng)當將建筑區(qū)依法屬于業(yè)主共有的道路、綠地、其他公共場所、公共設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房及其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并申請登記為業(yè)主所有。業(yè)主轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)的，對其共有部門分享有的權(quán)利依法一并轉(zhuǎn)讓”，將不動產(chǎn)進行統(tǒng)一登記管理，以明確私權(quán)物權(quán)的歸屬，方便國家為了公共利益進行征收。

（三）用征收、補償緩解小區(qū)道路私有變公有的矛盾

對于城市小區(qū)內(nèi)道路公共化，由于小區(qū)業(yè)主在買房時已經(jīng)支付過這部分公攤面積的對價，因此，對這部分進行補償理所當然。但是在事實上，征收需要高額的實現(xiàn)成本，根據(jù)《物權(quán)法》第四十二條和第一百四十條的規(guī)定，至少應(yīng)當包括相應(yīng)的出讓金和附屬設(shè)施補償費，二者的數(shù)額就有可能遠遠超過改造小區(qū)現(xiàn)有道路所花的費用，成本的增加亦是國家財政負擔的增加，必然導致其他為公共服務(wù)付出的減少，這是一種間接損害公共利益的行為。

（四）從個人地役權(quán)到公共地役權(quán)

隨著社會的不斷進步，法律世界進入社會本位階段，私權(quán)意識在當代得到新的提高，因此，國家強制將私有財產(chǎn)轉(zhuǎn)為共有財產(chǎn)如征收，必然引起人民的排斥不滿，引發(fā)嚴重的社會矛盾，進而阻礙街區(qū)制的推廣，而從個人地役權(quán)到公共地役權(quán)，其是以平等簽定合同的形式實現(xiàn)從私有轉(zhuǎn)公有公共利益，可以最大限度地化解小區(qū)業(yè)主的抵抗情緒，從而保障街區(qū)制改革的順利展開。

（五）從成本上對征收和公共地役權(quán)兩種實現(xiàn)街區(qū)制方式的比較

根據(jù)《物權(quán)法》第四十二條和第一百四十條的規(guī)定，征收至少應(yīng)當包括相應(yīng)的出讓金和附屬設(shè)施補償費，二者的數(shù)額就有可能遠遠超過改造小區(qū)現(xiàn)有道路所花的費用，再加上補助和獎勵，就是高額的成本，成本的增加亦是國家財政負擔的增加，必然導致其他為公共服務(wù)付出的減少，這是一種間接損害公共利益的行為。而以合同形式實現(xiàn)公共地役權(quán)和征收一樣也需要相當大的財政支出，也沒辦法減輕政府負擔。目前我國可以嘗試學習美國的經(jīng)驗，以求更好的進行街區(qū)制改革。

（六）由政府出資管理、維護小區(qū)的生活環(huán)境。

在封閉式小區(qū)內(nèi)的空間資源和設(shè)施使用都是由小區(qū)居民向物業(yè)公司繳納一定的物業(yè)費，由物業(yè)公司進行管理，但是在街區(qū)制下開放小區(qū)后，政府征收，將小區(qū)綠地變成公共綠地，理應(yīng)由市政部分出資管理和日常維護；對共有化后的小區(qū)道路的養(yǎng)護和日常清潔、地下管網(wǎng)和小區(qū)安全防控設(shè)施等的物業(yè)管理也理應(yīng)由政府統(tǒng)籌管理，以確保不會增加業(yè)主的居住成本。

三、結(jié)語

從封閉式小區(qū)到街區(qū)制，是可持續(xù)發(fā)展的需要。但是實施街區(qū)制并不是簡簡單單的“推到小區(qū)圍墻”，開放小區(qū)不僅需要完善各方面的法律法規(guī)，更重要的是處理好公共利益與私人利益的關(guān)系，逐步開放小區(qū)，其任重而道遠。

基金項目：本文系江蘇大學第15批學生科研課題立項資助項目“法律視角下街區(qū)制的實現(xiàn)路徑”（項目編號：15C154）研究成果。

作者簡介：覃小寧（1994.12-），女，廣西北流人，本科，江蘇大學法學院，主要研究方向：民商法。

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