居安思危

白永剛

摘要：截至2015年， 我國糧食產量歷史性地實現“十二連增”，成績的締造首先得益于政策扶持有力，中央高度重視糧食和“三農”工作，出臺了一系列改革發展的政策措施，釋放信號、激發潛能。其次是科技服務到位，各級農業部門務實創新抓落實，推進科技興糧和科學減災，集成推廣綠色增產增效技術模式。成績來之不易，十二連增背后凸顯我國的糧食生產特點，值得我們反思。

關鍵詞：糧食生產；思考

2015年，我國糧食產量歷史性地實現“十二連增”，既印證了中國的糧食安全道路，又為經濟基本面增添了亮色，讓糧食生產中國經驗生動而厚重。成績的締造首先得益于政策扶持有力，中央高度重視糧食和“三農”工作，出臺了一系列改革發展的政策措施，釋放信號、激發潛能。其次是科技服務到位，各級農業部門務實創新抓落實，推進科技興糧和科學減災，集成推廣綠色增產增效技術模式。成績來之不易，十二連增背后凸顯我國的糧食生產特點，值得我們反思。

一、糧食多與少的辯證觀

第一，糧食是“多了”還是“少了”？

從表面上看，是“多了”。2015年我國糧食產量達到12400億斤，比1978年翻了一番。以三大谷物為例，稻谷、小麥、玉米合計產量10280億斤，足以覆蓋2015年9280億斤的國內消費量；同時庫存高企，玉米約5000億斤，稻谷約2000億斤，小麥約780—800億斤，均處于歷史高位。

但從實際上看是“少了”，糧食仍需要進口，2015年國內糧食需求缺口約400億斤。品種結構存在明顯矛盾，大豆缺口較大，2015年我國進口大豆1633億斤，進口量相當于國產大豆量的7倍。另外，糧食的基本自給是以減少糧食以外的農產品種植面積和生產能力為置換代價的，以糧食以外的農產品自給能力降低和進口量增加為置換代價的。統計資料顯示，2003年糧食播種面積為14.91億畝，占總播種面積的比重為65.2%，2014年增至16.91億畝，占總播種面積的比重提高到70%以上。

第二，耕地保障能力是“提高了”還是“降低了”？

從賬目上看是“提高了”。2008年到2015年，《中國國土資源公報》中的耕地面積發生了逆增長，由18.26億畝增加到20.25億畝，數據增加不是因為我們高標準農田建設和土地整治重大工程取得了突破性進展，主要是源于近些年中央實施的各種農業補貼與耕地面積相關，因此各地少報、瞞報的耕地面積都開始顯露出來，僅黑龍江省的耕地面積就多出7萬畝。

但從實際看是“降低了”，因水土流失、貧瘠化、次生鹽漬化、酸化以及占優補劣等因素，導致耕地退化面積已占總面積的40%以上。耕地基礎地力對糧食產量的貢獻率僅為50%，與歐美等發達國家相比，低20—30個百分點。2015年全國耕地平均質量等別為9.96等，總體偏低。

第三，種糧對農民收入貢獻是“大了”還是“小了”？

從總體看是“小了”，2008—2015年8年間，國家對秈稻、粳稻和小麥最低收購價的提高幅度分別超過90%、100%和70%。同期，玉米臨時收儲價格提高了近50%，有效拉動了市場糧價的提升。即使這樣，種糧對農民收入的貢獻仍在不斷減少，2015年農民家庭經營性收入為4504元，占總收入比重為39.43%，比2014年降低了1個百分點，首次低于工資性收入。

但從局部看是“大了”，近年來以種糧為核心的新型經營主體表現出了較強的盈利能力。2015年新型農業經營主體平均利潤達到68.76萬元，比2014年增加了26%。其中，種糧大戶種糧收入占到總收入的80%以上，人均收入為普通農戶的2倍。為在糧價不斷下跌的大環境中保持一定盈利能力，新型經營主體從高端綠色品牌農業上做文章，實現品質與價格齊升。

二、歷次糧食過剩的啟示

有領導和專家講，目前我國糧食并非真的過剩，其實多了一點是好事。我們怎樣才能讓好事連連，應重點從歷史演變中汲取智慧與答案。

不算近幾年的情況，改革開放以來我國發生了三次糧食“多一點”，發生時間分別在1984年，1991—1992年和1996—1998年。遺憾的是每一回“多一點”帶來的問題都讓我們措不及防，出現糧價下跌，庫存增加，引起隨后幾年的糧食生產萎縮和產量徘徊。三次“糧食周期”給出以下三點經驗啟示：

一是糧食調控要特別重視結構問題。總體而言，20世紀90年代以來，結構問題已經超越了總量問題，成為影響我國糧食供求平衡的主要矛盾。1992年糧食過剩就是由南方幾個省的秈稻和吉林省的玉米生產過剩引發，演變過程讓總量問題掩蓋了結構問題。1986—1988年間的糧食價格上漲，也是由區域性的糧食供給不足引發的，而不是全國性的糧食供給總量不足造成的。鑒于此，今后對我國糧食市場的調控，應在保障總量的基礎上，重視結構視角，對于影響我國糧食供求平衡的敏感性品種、敏感性地區和敏感性用途給予特別的關注。

二是改革調整政策要穩中求進。1984年出現“賣糧難”后，有關方面對糧食形勢的估計過于樂觀，形成了抑制糧食生產、打壓糧食價格的政策傾向，這對于緊隨其后出現的農民種糧積極性下降、糧食減產和供給不足起到了推波助瀾的作用。所以糧食政策對糧食形勢的變化反映不能過猛，要穩中求進，提高預見性，避免盲目迎合社會輿論形成對糧食形勢判斷的簡單化、片面化、偏激化和隨意化，堅決杜絕所謂的矯枉過正導致給糧食生產能力傷筋動骨。

三是改革舉措要充分考慮宏觀經濟環境。宏觀經濟環境會通過影響消費需求的擴張或收縮影響糧食供求。特別是每當國民經濟進入高速擴張期，一方面，城鄉居民收入和消費水平提高往往推動糧食直接或間接消費需求的迅速擴張。另一方面，對非農投資的迅速膨脹，可能導致農業投入的減少，進而推動糧食減產現象的發生，出現所謂的投資膨脹與糧食減產“雙碰頭”問題，導致糧食供給不足和價格上漲現象并存。

三、未來我國糧食生產所面臨的諸多挑戰

糧食12連增，并不意味著中國糧食生產所面臨的供需壓力不復存在。對于糧食的剛性需求、耕地的保護要求、農民的富裕企盼，都是未來糧食生產路上要面對的一個個挑戰。

一是人口增加消費升級，未來糧食夠吃嗎？

人口變化是我國糧食需求變化的主導性決定因素。未來我國人口增長呈現倒U型走勢，2034年全國將達到人口峰值14.9億人，口糧消費會一直增長。

除人口增長外，城鎮化和消費升級也是重要因素。2000—2015年城鎮化率由36.2%提高到55%，城市人口每年大約增加1000萬，僅農民變市民增加肉蛋奶消費一項，人均糧食就增加150斤。

綜合考慮，我國糧食需求量峰值將出現在2032年，屆時城鎮化率達到70%以上，糧食需求總量為13460億斤，比我國2015年的糧食產量高8.24%，約占世界糧食市場的16%。意味著要在現有基礎上再增產1420億斤糧食供應，難度可見一斑。

二是耕地減少不可逆轉，土地夠嗎？人多地少是我國的基本國情。資料顯示，截至2015年底，我國實有耕地總數20.25億畝，人均耕地不足1.5畝，不到世界平均水平的1/2、發達國家的1/4。

跟耕地資源匱乏形成反差的是，城鎮化等因素帶動，耕地快速流失。目前我國處于城鎮化中級階段，伴隨著快速城鎮化步伐，耕地使用不可逆轉。過去的經驗表明，城鎮化水平每增加1個百分點，城市建成區面積擴大158.4萬畝，耕地減少615萬畝。從2015年到2020年的五年間，我國城市化率將從55%提升到60%，土地被占用約3075萬畝。同時，生態退耕需要有一部分耕地退出生產，根據第二次全國土壤普查分析，全國要生態退耕面積1.43—1.46億畝，目前完成不足70%，國土部規劃從2014到2020年再退耕還林8000萬畝。加上新增工業污染，自然災害等造成耕地損害，耕地占用及流失的數字還會擴大。

三是價格下跌成本提升，種地農民能富嗎？

近期，經濟合作與發展組織和聯合國糧農組織聯合發布《OECD-FAO農業展望2016—2025》報告。報告指出，未來10年受經濟增速放緩、基期庫存積壓、石油價格低迷的影響，所有谷物產品的平均名義價格將維持在較低的水平，這也就意味著價格的“天花板”的壓制將長期存在。

對于糧食生產成本“地板”而言，我國每公斤稻谷、小麥、玉米、大豆生產成本比美國高出40%、16%、112%、104%，其中人工成本高6—25倍，土地成本高10%—130%，并且隨著老齡化和城鎮化人工成本、土地成本將繼續帶動種糧成本增加。如此雙板合攏之勢，留給種地致富的空間確實不大。

四、怎么辦

未來，要確保糧食的有效供給，關鍵在于提高糧食綜合生產能力，調動農民種糧的積極性。要采取有針對性的措施，突破薄弱環節，建立保障糧食產能的長效機制。

一是提高糧食產能需要政策創設保持前瞻性。中央要求宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底。經驗告訴我們，局部糧食多一點、少一點是技術性戰術性問題，保障糧食安全則是全局性戰略性問題，兩方面互為前提，技術性戰術性問題解決不好，會影響全局性戰略性問題。現今農業政策的內在層次和聯系極為復雜，如何快速推進農業現代化，如何轉方式調結構，需要一條完整的農業政策體系鏈條引領糧食戰略。戰略引領必須先知先覺，快人一步，這就需要把糧食政策的前瞻性研究擺在更加重要的位置，加快頂層設計和總體布局，搞好全局和局部統籌，戰略與戰術協調。

二是提高糧食產能需要科技支撐的持續性。當前，我國農業科技進步貢獻率為56%，主要農作物農機化水平為63%，品種對提高單產的貢獻率為43%。要實現藏糧于技、糧食穩定增產真正做到要依靠科技創新和勞動者發展上來，持續不斷地提高糧食生產的土地產出率、資源利用率、勞動生產率和科技貢獻率。必須抓住關鍵領域和關鍵環節，強化現代種業、智慧農業、農機裝備等關鍵性技術研發攻關，重點突破一批支撐引領現代農業發展、對農業轉型升級產生革命性影響的重大品種、共性關鍵技術和現代裝備。

三是提高糧食產能需要增加土地資源利用的科學性。“藏糧于地”，就是要守住管好天下糧倉，增加土地資源利用的科學性。

首先要攢家底，切實加強耕地保護。落實最嚴格的耕地保護制度，加快劃定永久基本農田，加快建設高標準農田，完善耕地占補平衡機制，盡快研究制定耕地質量等級國家標準。依托1.11億畝耕地后備資源，科學計劃開墾和復墾保障耕地剛性需求。

其次要練特長，加強糧食生產功能區，示范區的建設。建設一批高產穩產的糧食生產功能區，打造一批節本增效、綠色環保的示范區，根據本地區的自然條件、生產經營狀況、經濟發展水平，打造符合本地區發展的農業示范基地，國家應加大對糧食生產功能區的轉移支付力度，健全配套政策扶持。進一步發揮糧食主產區比較優勢，探索建立糧食生產功能區。通過糧食高產創建活動，推廣綠色增產模式，實現大面積均衡增產。

最后要找方法，加快推進規模化經營。制定完善的政策和法規，做到適度規模經營發展方向與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。

四是提高糧食產能需要提高農民種糧的積極性。要重點培養新型經營主體。從土地流轉、技術推廣到農業職業教育構建完整的政策扶持體系。加大農業財政投入力度，從農業補貼的適度傾斜，到農業保險的探索推廣，逐漸建立起適合農業農村特點的金融體系，為農業發展開辟新的融資渠道。整合各業務部門對新型農業經營主體的服務行為，形成支持合力，在提供市場化運作服務的同時，加快創新創業公共服務平臺建設，加強對試驗示范和創業導師的支持，著力提升其帶動創新創業的效果。

要普遍關懷廣大農戶。小農戶量大面廣仍是未來農業生產主體，要堅持農業支持保護補貼的普惠性，注重對普通農戶的改造提升。加強農民特別是青年農民培訓，探索“少數農業企業家+發達的農業服務體系+小規模兼業農戶”的發展模式。

五是提高糧食產能需要政策視野的國際性。除加強內功修為外，還要借助外力強身健體。要加強農業對外合作，利用國際資源和國際市場來緩解國內耕地資源環境壓力，為國內耕地的休養生息贏得契機。要統籌用好國際國內兩個市場、兩種資源，完善農業對外開放戰略布局，統籌制定和實施農業對外合作規劃，加強與“一帶一路”沿線國家和地區以及周邊國家和地區的農業合作，鼓勵和支持我國農業企業“走出去”，開展多種形式的跨國經營合作。

回顧我國糧食生產形勢的變化，不難發現，每次糧食形勢好的時期，往往也在醞釀著糧食緊張的因素。如今我們雖頂著十二連增的光環，但要保持如履薄冰之態，只有居安思危，才能永看稻菽千重浪。

（作者單位：農業部產業政策與法規司）

責任編輯：凌玉