關于河北省農田水利管理引入“政府買服務”的思考

顧寶群 賈榮剛 邢晨曦

(1. 河北省水利科學研究院，河北 石家莊 050021；2. 河北省水利工程局，河北 石家莊 050051；3. 石家莊市水文水資源勘測局，河北 石家莊 050000)

關于河北省農田水利管理引入“政府買服務”的思考

顧寶群1賈榮剛2邢晨曦3

(1. 河北省水利科學研究院，河北 石家莊 050021；2. 河北省水利工程局，河北 石家莊 050051；3. 石家莊市水文水資源勘測局，河北 石家莊 050000)

實施政府購買農田水利公共服務是提高水利服務效率的重要舉措。目前中國云南、江蘇、山東等地在政府購買水利公共服務領域進行了積極探索。筆者分析了河北省農田水利發展現狀和問題，研究引入“政府買服務”的政策依據和可參考實例，并且對河北省實施政府購買農田水利服務提出幾點建議，包括：健全制度體系，構建政府購買農田水利服務有效運行機制，落實保障措施等。

政府購買服務；農田水利；建議

河北省是中國13個糧食主產區之一。近年來隨著農田水利工程建設力度加大，農田水利工程設施得到了很大的改觀。但是如何可持續地用好、管好這些工程是目前亟待解決的新課題。

黨的十八屆三中全會以來，相繼出臺了一系列政策文件，要求“加快水行政管理職能轉變，創新水利公共服務提供方式”。政府向社會力量購買水利服務對于提高水利公共服務效率、促進公眾參與農田水利建設與管理具有重要意義[1]。據調研，目前中國云南、山東、安徽、江蘇等許多地方在政府購買農田水利服務方面進行了試點并初見成效。河北省農田水利管理可以參考這些實踐經驗，嘗試引入“政府買服務”機制，并進一步探索政府購買農田水利服務的范疇、購買程序、管理機制等一系列問題，深化河北省農田水利管理體制改革。

1 河北省農田水利發展現狀

1.1 農田水利的范疇及其公共品屬性分析

農田水利主要包括農田灌排渠系統設施(由取水樞紐、輸水配水系統、田間調節系統、排水系統、容泄區和各種灌排建筑物組成)、截留提水設施(包括小型水庫設施、小型抽水站等)和水土保持設施等[2]。此外，隨著信息化技術在農田水利領域的應用，農田水利管理信息系統也成為農田水利的重要組成部分。小型農田水利工程雖然規模較小，卻承擔著農田灌溉和排水功能，對于農業生產起著至關重要的作用。

1.2 河北省農田水利工程現狀

據統計，河北省有效灌溉面積4559km2，節水灌溉面積2595km2；全省70%以上的有效灌溉面積位于井灌區，農田灌溉以地下水為主，農用機井90多萬眼；河北省擁有萬畝以上灌區139處，水池、水窖等集雨工程 32萬處[4]。小型農田水利工程的大量修建，對于全省農業的糧食增產、農民生活水平提高提供了保障。

1.3 河北省農田水利管理現狀及存在的問題

河北省不同地區的自然條件、社會經濟和現狀管理方式存在差別，小型農田水利工程類型、規模、受益面、管理難易程度等差異較大，產權主體和運行管理方式多樣。在小型農田水利工程投入使用后，一般將產權移交給受益村集體，并建立使用與管理機制。工程運行管理主要有農民用水合作組織、農村集體經濟組織、聯戶管理和個體管理等多種形式。

但是在工程實際運行中卻暴露出一系列問題。一是運行管護主體責任不到位，權責不對稱。已建成的小型農田水利工程管理體制沒有理順，大部分小型水利工程基本上是有人用、無人管。二是小型農田水利工程管理維護經費缺乏保障，致使工程損壞，不能得到有效維修和更新。

在這種情況下，加強農田水利管理和維護顯得更加重要。

2 中國政府買農田水利服務的政策支持和典型實踐

2.1 政府買農田水利服務的政策支持

近年來，中國相繼出臺了一系列政策文件，推動社會各領域“政府買服務”的發展。

樓下的喧囂聲此起彼伏，有時要持續到晚上。甚至到了深夜，還會有人聲突然吵醒夜色。再加上我們的居民樓與實驗小學毗鄰，接送孩子的時間一到，樓下整個一個水泄不通。妻子總是抱怨：“住在這里時間長了，肯定得神經衰弱。現在我做夢的時候，耳朵里都是各種聲音一起響。”我皺皺眉頭，然后咬咬牙說：“換房子！用不了幾年，一準兒讓你住上安安靜靜的大房子！”妻子笑笑說：“別做夢了！有你這句話就行了。”

黨的十八屆三中全會出臺《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”[5]，要求“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。

2014年《水利部關于深化水利改革的指導意見》指出，“加快水行政管理職能轉變，創新水利公共服務提供方式”。這是中國全面落實中央關于水利改革發展的決策部署，推動水利重要領域改革的重要文件，是首個明確提出“推行工程建設管理、運行管理、維修養護、技術服務等水利公共服務向社會力量購買”的部門規章，也使政府購買農田水利公共服務有了明確的政策支持。

2015年12月財政部、水利部印發《農田水利設施建設和水土保持補助資金使用管理辦法》，首次明確提出，農田水利公共服務可以采用政府和社會資本合作(PPP)模式，由中央財政預算提供資金，按照市場規則通過服務購買的方式向社會公眾提供，使政府購買農田水利服務有了更為明確的政策支持。

2016年中央一號文件關于“大規模推進農田水利建設”工作，提出“深化小型農田水利工程產權制度改革，創新運行管護機制，鼓勵社會資本參與小型農田水利工程建設與管護”。中央一號文件從國家發展戰略的高度對政府購買農田水利服務提供了政策支持。

綜上所述，中國從宏觀政策到部門規章，為政府購買農田水利服務提供了可遵循的政策。因此，政府購買農田水利公共服務，已成為水利管理體制改革的趨勢。

2.2 政府購買農田水利服務的典型實踐

據調研，目前中國云南、江蘇等省份在政府購買農田水利服務領域進行了積極探索。

如云南省陸良縣恨虎壩中型灌區試點引入社會資本解決農田水利“最后一公里”問題，在農田水利工程建設管理中具體實施了政府和社會資本合作(PPP)的模式[6]；江蘇省洪澤縣推行的“五位一體”管護機制，將農田水利設施管理與交通、環衛、公共綠化、公共場所進行綜合管理，分區劃片，公開招聘管護人員，層層落實責任并制定相應激勵措施；湖北省為農村水利工程管護請“東家”，實行物業化管理；安徽省廬江縣同大鎮在前期調查摸底的基礎上，嘗試將水利工程管養推向社會，委托專業化公司管護；安徽省阜南縣將全縣48處排澇泵站維修養護任務、55處國有閘、壩工程汛前維修養護任務和農村飲水安全工程42處小水廠日常維修養護任務委托給專業機電灌排公司承擔；浙江省天臺縣實施的小型水利工程區域化集中管理試點，積極探索物業管理模式，將縣域范圍內的小型水利工程進行打包招標，由相關資質的物業公司承擔區域化集中管理等。

這些典型實踐經驗，為河北省乃至全國實施政府購買農田水利服務提供了可參考案例。

3 河北省探索政府購買農田水利服務的建議

3.1 健全相關制度體系

政府購買農田水利服務是政府購買公共服務的一個領域，因此政府購買農田水利公共服務的行為應置于政府購買公共服務的范疇。目前中國政府購買公共服務仍然處于初級探索階段，相應的法律法規和制度尚不完善。可依據《政府采購法》，并結合河北省地方實際，制定出臺地方型政府購買農田水利服務的實施條例或實施細則，對購買農田水利服務的程序、經費保障、解決爭議等作出規定。

3.2 制定專業指導目錄

目前中國正在著手編制水利行業政府購買公共服務指導目錄，該目錄按照水利公共服務的性質，將水利公共服務劃分為水利公共產品供給、水利技術服務、水利公共秩序維護等三大類型。其中水利公共產品主要包括由各類水利基礎設施提供的供水、排水、防汛、抗旱、除澇等服務。水利公共產品的生產過程，主要包括水利基礎設施的建設管理、運行管理和維修養護[7]。眾所周知，河北省農田水利工程種類多樣，蓄水設施如小水庫、塘壩、水池；引水設施如小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等；輸水配水設施如渠道、管道、閘門；田間灌水設施如噴灌、滴灌、“小白龍”、閘管灌等。因此，購買農田水利公共服務的指導目錄需要在水利行業政府購買公共服務指導目錄基礎上，將購買內容進一步細化到每一個小項，從而形成能夠直接指導政府購買農田水利公共服務項目的依據。

3.3 構建政府購買農田水利服務的運行機制

針對政府購買農田水利服務過程中各關鍵環節和重要階段，建立相應的原則和操作規范，以推動參與各方協調聯動，規范運行。

第一，應建立購買方的需求管理機制。建議農田水利經營性項目可通過PPP模式吸引社會資本進入；與農民利益相關性較小而公益性較強的工程，如田間排水工程、灌溉用水管理信息系統等，可通過政府購買服務的方式鼓勵社會力量參與，同時加強購買農田水利服務需求論證，提高服務水平和供給效率。第二，建立方式靈活的承接主體確定機制。農田水利服務購買的是一個過程，要結合購買對象的不同特征而靈活運用邀請招標、競爭性談判或者單一來源的采購方式。第三，應建立績效評估機制。一是根據農田水利類型多樣、分布廣泛的特點，建立多元化的評估主體；二是根據不同工程類型，設立相應的評估標準，以評分的方式給出評價結論；三是科學的運用評估結果，使之成為資金支付和信用考核的重要依據。

3.4 強化保障機制

要真正實施好政府向社會力量購買農田水利公共服務，應嚴格落實經費保障，強化政府購買服務的履約保障。

a. 加強經費保障。第一，科學安排購買農田水利服務的預算，充分利用“農田水利設施建設補助資金”等，加大政府購買農田水利服務支持力度；第二充分發揮政府財政的引導和激勵作用，通過投資補助、政府貼息等措施，鼓勵引導社會資本以多種形式參與建設和管理農田水利設施。

b. 強化政府購買農田水利服務的履約保障。第一，加強供應商的履約管理。一方面構建簽約供應商評價指標體系，通過對各類服務指標量化和評分，對供應商在農田水利服務方面的優劣進行判斷；另一方面要建立信息反饋制度，及時發現服務中存在的問題和不足，以避免或減少政府購買農田水利服務的失誤。第二，提高政府的履約能力。要加強政府購買農田水利公共服務的責任意識，使政府真正樹立契約精神和契約意識，防止權力濫用，全面提升政府管理水平和服務意識。

4 結 語

農田水利設施屬于農業基礎設施，是具有一定經濟效益和社會效益的準公共物品。政府購買農田水利服務既能夠促進政府職能轉變，又能充分利用社會力量，提高農田水利服務的質量。河北省在農田水利管理中引入“政府買服務”新機制，可通過健全制度體系，構建運行機制，落實保障機制，積極穩妥推進。

[1] 鄧娟娟. 政府購買水利公共服務問題的研究[J]. 湖南水利水電，2015(5)： 82-84.

[2] 倪焱平，錢煥歡. 中國農村水利設施供給制度研究[J]. 中國農村水利水電， 2007(6)： 142-147.

[3] 甘琳. PPP模式在農村水利基礎設施建設中的應用研究[D]. 重慶： 重慶大學， 2011.

[4] 李國正， 蘇曉虹， 王玉娜， 等. 河北省小型農田水利工程發展對策研究[J]. 水利發展研究，2011(1)： 46-49.

[5] 黃河， 喬根平， 徐波， 等. 政府購買水利公共服務大有可為[J]. 中國水利，2013(23)： 15-18.

[6] 吳德平. 引入社會資本解決農田水利“最后一公里”問題的恨虎壩探索[J]. 中國水利，2016(1)： 4-7.

[7] 馬毅鵬， 劉汗. 對編制水利行業政府購買公共服務指導目錄的思考[J]. 中國水利，2015(13)： 7-10.

Thinking on introduction of ‘service procurement by government’ in farmland water conservancy management in Hebei Province

GU Baoqun1, JIA Ronggang2, XING Chenxi3

(1. Hebei Water Conservancy Scientific Research Institute, Shijiazhuang 050021, China; 2. Hebei Water Conservancy Engineering Bureau, Shijiazhuang 050051, China; 3. Shijiazhuang Hydrological Water Resources Survey Bureau, Shijiazhuang 050000, China)

Government Procurement of farmland water conservancy public services is an important measure to improve water conservancy service efficiency. Currently, Yunnan, Jiangsu, Shandong, etc. are actively exploring the government procurement of water conservancy public services in China. The author analyzes the current situation and problems of farmland water conservancy development in Hebei Province. The policy basis and reference examples of ‘service procurement by government’ are introduced in the study. Several suggestions are proposed for government to purchase farmland water conservancy services in Hebei Province, including perfection of system, construction of effective operation mechanism about government procurement of farmland water conservancy services, implementation of assurance measures, etc.

government procurement of services; farmland water conservancy; suggestion

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.08.014

TV93

B

1005-4774(2017)08- 0052- 04