關于環境執法部門垂直管理的幾點思考與建議

摘要：黨的十八屆五中全會確立了實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理，這是我國環境管理體制的重大變革，對推動環境治理工作有重要的意義。本文首先將闡述傳統“雙重領導”的環境管理體制存在的弊端，然后重點介紹垂直管理之后對我國環境保護工作的積極影響及相關完善意見。

關鍵詞：垂直管理；環境保護；環境監察

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）08-0223-02

作者簡介：潘曉峰（1990-），男，漢族，山西晉中人，四川大學法學院，2014級環境保護專業碩士研究生，研究方向：中國環境與資源保護法學。

近幾年，隨著我國環境污染的日益嚴重，引發了一系列的社會問題，環境違法事件不斷增加，凸顯了我國在經濟發展的存在的一系列問題。同時環境治理工作已經進入“攻堅期”，如何保護生態環境，改善環境質量已經成為擺在政府面前的一大難題。為此，國家與一些地方積極探索新的環境治理模式，2015年10月在黨的十八屆五中全會確立省以下環保機構監測監察執法垂直管理，之后，習近平在關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明中進一步明確了垂直管理的內涵，即省級環保部門直接管理市（地）縣的監測監察機構，承擔其主要經費，市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設而是作為市（第）級環保局的排出機構。這一創新性的探索為我國環境治理工作找到了新的突破口。

一、現行環境管理體制存在的弊端

長期以來，我國環境保護工作實施政府統一領導和上級環保部門指導的“雙重管理”體制，即在“人、財、物”方面由地方政府提供，在環保業務上受上級環保部門的指導，這一做法能夠發揮地方政府在管理地方事務中的主導、決策作用，充分保障了各級政府自主性與積極性，但同時也存在以下幾個問題：

（一）政府過度干預環境執法工作給地方環境保護工作帶來了極大的阻力。隨著改革開放的不斷深入，地方經濟自主權不斷增加，將經濟發展規模與經濟增長速度作為對政府考核機制，在這種機制的影響下，一些地方政府重視地方經濟建設，輕環鏡保護，未批先建，未驗先投，超標準超總量排污等環境違法現象時有發生，而地方環保部門限于自己的弱勢地位，往往很難嚴格依法進行監管。

（二）環保部門內部存在人事管理不規范，監察部門人員被調崗、“脫崗”的現象已然成為一種常態。以四川省**地區為例，該局監察部門在編人數32人，實際在崗人員只有18個人，其余人分別被調入環保局相關業務部門，這一現象一方面制約了一線監察人員的職能的發揮，造成大量環境違法行為未能及時有效的被發現并被制止，另一方面這些被抽調的監察人員在進行相關的執法處罰活動中，由于主體資格不合法，引發了大量的環境行政訴訟案件，環保部門的執法風險不斷增加。

（三）基層執法人員的執法環境日益嚴峻，部分地區存在專業技術人員流失的現象。隨著環境污染事件的不斷發生，環境執法人員尤其是基層監察人員的任務也不斷增加，但是監察部門存在著一系列的問題，如監察人員常常被業務部門借調，部門之間內耗嚴重，此外還包括監察人員的地位低、待遇差、人員晉升空間小、人員素質參差不齊等問題，嚴重影響了執法人員的積極性，這些問題亟需解決。

二、垂直管理體制對環境保護工作的積極影響

鑒于傳統環境管理機制存在的一系列問題，探索一條符合中國國情的環境管理機制已然成為環境保護工作者的共同心愿，“垂直管理”在環保領域提出之后，盡管收到了很多不同的聲音，但本文作者認為垂直管理模式在環境保護領域內的應用，將會克服環境保護工作中歷來存在的許多詬病，解決環境監管中存在的突出問題，為我國環境保護與生態建設帶來“福音”。具體理由如下：

（一）垂直管理能夠解決政府過度干預環境執法行為，緩減基層執法人員執法難、不敢執法的困境。垂直管理實質上就是通過權力上收，直接由上級環保部門統籌管理“人、財、物”，加強上級部門對下級部門的監督與管理，使地方部門脫離地方政府的管理序列，實現部門的獨立。沖破地方保護主義的干擾，確保環保部門獨立行使執法權。其次，垂直管理通過加強上級環保部門權力，下級部門只需向上級主管部門負責，不在受命于地方政府，有利于保障系統內部政令的“上傳下達和政令暢通”，減少地方政府的干預，提高行政效率。

（二）垂直管理能夠規范環保部門內部人事管理制度，部門人員各司其職，加強了環境監測監察的力量。以環境監察為例，垂直管理之后，地方環境監察人員的編制、財務將不再由地方政府負責。統一由省級環保部門管理，保障了監察隊伍的職能專業化，從而從一定程度上緩減基層監察隊伍被抽調、流失的情況。另外，垂直管理之后，通過規范監察人員的職權，使其依法行使相關職責，規范“執法”行為，減少了對環保部門的行政訴訟，從而為環境執法活動提供一個良好的環境。

三、完善建議

針對傳統環境管理機制存在一系列問題，垂直管理的應用將從一定程度上緩減環境執法中所面臨困境，但其作為環境保護領域中一項新的機制，該項機制的成功應用仍需解決一些問題，進一步完善。

（一）如何保障地方政府對區域內的環境質量負責。新《環保法》第六條第二款規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”第二十六條規定“國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。縣級以上政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據。考核結果應當向社會公開。”一方面，國家通過法律的形式確立了政府的環境保護職責，另一方面，垂直管理之后，環境監測監察管理權被上收，地方監察監測力量將獨立，將不再受制于地方政府的管理，這樣是否會影響相關法律的實施與落實，因此如何協調監測監察機構與政府及相關部門之間的關系將顯得尤為重要。

（二）如何重新定位執法機構的職權性質與法律地位。環境執法機構的執法權來自于縣級以上環境主管部門的委托，但是，垂直管理之后，環境執法機構將僅僅對省級環保部門負責，脫離了地方環保部門的管理序列，其相關的執法活動也不在是地方部門的委托執法，因此，需要國家對環境執法機構的法律地位進行重新定位。

生態環境是一個相互聯系、相互依存的有機整體，因此生態保護與建設也是一項復雜系統的工程，在新形勢下，環境保護工作需要以環境質量的提高為核心，積極推動環境管理機制體制的改革，堅持垂直管理機制的實施，克服傳統環境管理中存在的問題，加強環境行政執法與司法的銜接，推進環境公益訴訟，構建適應生態文明建設權威、統一的環境執法體制。

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