中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)及制度建設(shè)探索

魏鋼+焦?jié)?/p>

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是累積風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的（如住宅、車輛、基礎(chǔ)設(shè)施等以及與其相關(guān)的人）在一次嚴(yán)重自然災(zāi)害（地震、臺(tái)風(fēng)、洪澇等）發(fā)生時(shí)造成的集體損失，并且引發(fā)這些風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)方（如銀行、供應(yīng)商等）因此遭受的連鎖損失，從而形成的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)基本層面，即社會(huì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是居民和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)體因自然災(zāi)害發(fā)生而可能產(chǎn)生的財(cái)務(wù)困境，由此導(dǎo)致的個(gè)體利益主體無法承擔(dān)的財(cái)物損失。政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是各級(jí)政府因嚴(yán)重自然災(zāi)害發(fā)生，依照法規(guī)履行應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)難救助、災(zāi)后公共設(shè)施修復(fù)重建等公共利益責(zé)任而發(fā)生巨額計(jì)劃外公共財(cái)政支出，從而導(dǎo)致的公共財(cái)政收支失衡的困境。

國(guó)際巨災(zāi)保險(xiǎn)案例

多數(shù)容易遭受自然災(zāi)害侵襲的發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家，都根據(jù)本國(guó)的災(zāi)害特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)建立了自己的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，以確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

作為自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)度，墨西哥政府于1996年設(shè)立了“自然災(zāi)害基金（FONDEN）”，旨在為本國(guó)各級(jí)政府提供災(zāi)難救助和災(zāi)后重建等所需的財(cái)政資金。自2005年開始，墨西哥政府與世界銀行合作，對(duì)FONDEN基金實(shí)施了改革，即將巨災(zāi)保險(xiǎn)和巨災(zāi)債券納入FONDEN基金體系，實(shí)現(xiàn)該基金規(guī)模的高度放大，并且引進(jìn)災(zāi)害預(yù)防基金機(jī)制，旨在加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理。

FONDEN巨災(zāi)基金根據(jù)聯(lián)邦預(yù)算法按年度聯(lián)邦支出預(yù)算0.4%提取，逐年滾存。FONDEN巨災(zāi)基金由兩個(gè)相輔相成的預(yù)算賬戶組成，即FONDEN重建基金賬戶，F(xiàn)OPREDEN防災(zāi)基金賬戶。其中，重建基金是主預(yù)算賬戶，通過FONDEN信托賬戶的各個(gè)分賬戶執(zhí)行各項(xiàng)重建項(xiàng)目的損失評(píng)估、資金撥款、項(xiàng)目管理。防災(zāi)基金用于資助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制等工作。

再看美國(guó)，美國(guó)國(guó)家洪水保險(xiǎn)項(xiàng)目（NFIP）創(chuàng)建于1968年，美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局是該項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)，商業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)承保工作，目前該項(xiàng)目為居民樓及商業(yè)地產(chǎn)提供超過510萬份水災(zāi)保險(xiǎn)，總保額達(dá)2.1萬億美元。由于近年來的數(shù)次重大損失，NFIP現(xiàn)在尚欠美國(guó)國(guó)庫(kù)230億美元的債務(wù)?？ㄌ乩锬蕊Z風(fēng)和桑迪颶風(fēng)分別造成的163億美元及83億美元理賠是其中的重要組成部分。

鑒于此，NFIP在2016年首次與商業(yè)再保險(xiǎn)公司合作，目的是為了建立一個(gè)更加可持續(xù)的融資框架。再保險(xiǎn)架構(gòu)每年為NFIP提供10億美元的保險(xiǎn)保障。NFIP的再保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)還在進(jìn)一步完善中。

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)

中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和規(guī)模正在轉(zhuǎn)型階段，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的危害程度也從簡(jiǎn)單型累積發(fā)展成為復(fù)合型系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，同一強(qiáng)度的災(zāi)害重現(xiàn)在今天，較之歷史損失會(huì)呈現(xiàn)幾何倍數(shù)的增長(zhǎng)。因此，完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)迫在眉睫。

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的要素包括：巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失主體的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、保險(xiǎn)利益、制度結(jié)構(gòu)等基本要素，保險(xiǎn)解決方案和產(chǎn)品的保障范圍等條件，以及制度的執(zhí)行等機(jī)制。

根據(jù)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失責(zé)任主體的歸類和保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的特點(diǎn)，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度應(yīng)包括如下三個(gè)基本保險(xiǎn)體系：以居民和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域商業(yè)主體為風(fēng)險(xiǎn)主體的社會(huì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，以各級(jí)政府為風(fēng)險(xiǎn)主體的政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，和以保險(xiǎn)/再保險(xiǎn)公司、資本市場(chǎng)為風(fēng)險(xiǎn)主體的專業(yè)累計(jì)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系。

對(duì)于社會(huì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，其風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任是個(gè)體利益；保險(xiǎn)利益是災(zāi)害引發(fā)的物質(zhì)損失、人身傷害、營(yíng)業(yè)中斷等個(gè)體利益責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；其制度結(jié)構(gòu)主要依靠商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)主導(dǎo)的各類商業(yè)保險(xiǎn)和政策性保險(xiǎn)，這類保險(xiǎn)需要政策支持、立法保障等體系化要素的介入。

政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系的風(fēng)險(xiǎn)主體是各級(jí)政府，政府承擔(dān)的公共利益責(zé)任則構(gòu)成其風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，政府履行公共責(zé)任而需要的財(cái)政支出構(gòu)成其保險(xiǎn)利益，這一層面的制度結(jié)構(gòu)應(yīng)是政策支持和行政規(guī)劃等體系化要素主導(dǎo)的，符合政府和公共財(cái)政應(yīng)急應(yīng)災(zāi)體系的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)。

保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司、資本市場(chǎng)是專業(yè)累計(jì)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系的風(fēng)險(xiǎn)主體，它們需要承擔(dān)因承保社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成的巨額累積風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，此類保險(xiǎn)體系的制度建設(shè)需要政策支持、立法保障、行政規(guī)劃等體系化要素支持的巨災(zāi)再保險(xiǎn)、巨災(zāi)基金、市場(chǎng)共保體、巨災(zāi)債券等。

社會(huì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系是巨災(zāi)保險(xiǎn)制度化建設(shè)的基礎(chǔ)，標(biāo)志著一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融業(yè)發(fā)達(dá)成熟的水平。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系是社會(huì)自然災(zāi)害救助體系和國(guó)家巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的支柱，標(biāo)志著一個(gè)地區(qū)公共財(cái)政和公共服務(wù)水平。專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系是巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的保障，標(biāo)志著一個(gè)地區(qū)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)發(fā)展、創(chuàng)新、成熟的水平。

中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正在從發(fā)展階段向發(fā)達(dá)階段轉(zhuǎn)型，其發(fā)展中累積的問題迫使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必須轉(zhuǎn)型和升級(jí)。其間，最大挑戰(zhàn)之一是風(fēng)險(xiǎn)的制度化管理。保險(xiǎn)作為制度化管理風(fēng)險(xiǎn)的資金工具在此經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期發(fā)揮不可或缺的作用。因此，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度構(gòu)成中國(guó)社會(huì)制度化風(fēng)險(xiǎn)管理的重要體系。

我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)現(xiàn)狀及思考

我國(guó)中央政府近年來不斷強(qiáng)調(diào)在政府公共管理中運(yùn)用金融工具，其中，巨災(zāi)保險(xiǎn)得到越來越多的重視。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)是黨的十八屆三中全會(huì)提出的政府服務(wù)及財(cái)政制度化改革的重要任務(wù)之一。國(guó)務(wù)院于2014年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》中，明確提出“完善保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，提高災(zāi)害救助參與度”。2017年1月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》提出，“要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用……不斷擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面，完善應(yīng)對(duì)災(zāi)害的金融支持體系”，“鼓勵(lì)各地結(jié)合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，探索巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)有效保障模式”。

在這樣的政策支持下，我國(guó)各地陸續(xù)開展了多種形式的巨災(zāi)保險(xiǎn)的嘗試，各有特色和側(cè)重。2014年啟動(dòng)的深圳市巨災(zāi)保險(xiǎn)側(cè)重對(duì)居民個(gè)體的保障，由市財(cái)政出資，針對(duì)臺(tái)風(fēng)等15種災(zāi)害以及由此引發(fā)的核事故風(fēng)險(xiǎn)，提供每人最高10萬元的保險(xiǎn)保障。2016年啟動(dòng)的中國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震保險(xiǎn)，共有45家保險(xiǎn)公司參與并成立共保體，從基本救災(zāi)和生活保障出發(fā)，城鎮(zhèn)居民住宅保額為每戶5萬元，農(nóng)村每戶2萬元。按照地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)高低、建筑結(jié)構(gòu)等不同擬定差異化的保費(fèi)費(fèi)率。2016年廣東巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)啟動(dòng)，這是我國(guó)首次使用商業(yè)保險(xiǎn)為地方財(cái)政提供保險(xiǎn)保障。該項(xiàng)目采用指數(shù)保險(xiǎn)的形式，以風(fēng)速、降雨量等參數(shù)作為理賠的依據(jù)，保險(xiǎn)賠付支付給地方財(cái)政，用于政府在公共領(lǐng)域的救助和重建等工作，為廣東十個(gè)試點(diǎn)城市提供超過20億元的保險(xiǎn)保障。除此之外，寧波、云南等地也都開展了具有本地特色的巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。值得一提的是，黑龍江省在2016年開展了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，專門保障農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的抗巨災(zāi)能力，為精準(zhǔn)扶貧貢獻(xiàn)保險(xiǎn)業(yè)的力量。

隨著近年來巨災(zāi)保險(xiǎn)理論和實(shí)踐的快速發(fā)展，有些現(xiàn)象值得進(jìn)一步思考。例如，當(dāng)巨災(zāi)嚴(yán)重影響社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，巨災(zāi)保險(xiǎn)是補(bǔ)償個(gè)人的財(cái)務(wù)損失，還是補(bǔ)償政府財(cái)政以重建社會(huì)基本功能，哪個(gè)更有效率？很多試點(diǎn)項(xiàng)目提出從巨災(zāi)保險(xiǎn)所收保費(fèi)中提取一定比例作為巨災(zāi)保證金逐年滾存，在大災(zāi)之年巨災(zāi)保險(xiǎn)無法償付時(shí)發(fā)揮作用。目前對(duì)于巨災(zāi)保證金缺乏明確的管理?xiàng)l例，因此難以針對(duì)保證金進(jìn)行投資或再保險(xiǎn)安排，高通脹環(huán)境下累積的保證金實(shí)際上處于貶值的狀態(tài)，在未來能否滿足巨災(zāi)所需要的資金額度？很多地方在巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)中要求保險(xiǎn)公司“保本微利”，沒有發(fā)生巨災(zāi)時(shí)希望保險(xiǎn)公司返還一定“利潤(rùn)”，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不同于普通災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，更加需要時(shí)間緯度上的累積，如果在沒有巨災(zāi)的平常年景不斷擠壓贏利空間，保險(xiǎn)公司如何能在發(fā)生巨災(zāi)時(shí)發(fā)揮應(yīng)有的作用？

綜合我國(guó)市場(chǎng)現(xiàn)狀可以看出，我國(guó)目前的巨災(zāi)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)側(cè)重考慮社會(huì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主體以及個(gè)體的保險(xiǎn)體系建設(shè)，這類項(xiàng)目在推廣過程中面臨受眾理解能力和接受度等方面的挑戰(zhàn)，需要大量基礎(chǔ)的宣傳教育工作。同時(shí)，目前的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度相對(duì)忽略財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系建設(shè)，由于政府財(cái)政最終對(duì)巨災(zāi)造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的剩余責(zé)任負(fù)有全責(zé)，因此巨災(zāi)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響更為嚴(yán)重，而這一領(lǐng)域的理論建設(shè)和實(shí)踐在我國(guó)還相對(duì)缺乏。以上這些都揭示了我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中面臨的挑戰(zhàn)。