淺談水利工程管理單位預算管理

李素梅

摘要：如何做好預算管理以及預算質量水平的高低，直接關系到水利工程管理單位的社會效益，關系到單位整體目標能否實現。在我國新的經濟發展形勢下，水利工程管理單位要想提高社會效益，就必須在水利工程運行與維護過程中，以盡量少的資源消耗，來降低運行維護成本，并把影響運行維護成本的各項經費支出控制在年度預算范圍之內。加強部門預算管理，合理降低水利工程運行維護成本，是保證收支平衡的重要手段，對于提高管理水平和服務水平，提高內部控制能力以及更好地執行內部控制績效評價都具有一定的促進作用。隨著我國經濟發展進入新常態，水利工程管理單位的預算管理工作也在不斷完善。但受各種因素的影響，基層單位在預算編制、預算執行與監督方面還存在著一定的問題，主要表現在：預算管理體制不健全、預算編制不合理、預算執行力度不強、預算執行效果較差、預算人員水平偏低等。為此，筆者結合自身預算管理經驗，有針對性地提出改進建議和對策，具體包括：健全預算管理體制、增強預算編制的合理性、加大預算執行力度、建立健全預算執行考核制度、增強財會人員業務能力等。期望本研究能為基層水利工程管理單位的預算管理起到借鑒作用。

關鍵詞：水利工程管理單位；預算管理；預算編制；預算執行

一、水利工程管理單位預算管理的內涵與必要性分析

（一）水利工程管理單位預算管理的內涵

1. 部門預算管理概述

部門預算是指政府部門依據國家有關預算管理規定，結合自身未來一定時期履行職能的需要，從基層預算單位開始逐級編制、審核、匯總、上報，由財政部門審核并提交各級人民代表大會依法批準的部門綜合財務收支計劃。部門預算實行“一個部門一本預算”的綜合預算管理。

2. 編制規程

部門預算編制采用自下而上的匯總方式，從基層預算單位編起，逐級匯總，所有開支項目落實到具體的預算單位。編制程序及主要任務可以分為以下五個階段：（1）準備階段。對上一年度預算批復項目進行清理，收集、分析、論證預算基礎資料等前期準備工作。（2）“一上”階段。由中央部門提出下一年度預算建議數。（3）“一下”階段。落實財政部下達的各部門預算指標的控制數。（4）“二上”階段。形成下一年度的中央預算和各部門預算草案。（5）“二下”階段。以法律文件的形式逐級批復下達下一年度預算通知。

3. 編制環節

水工程管理單位的部門預算是依據國家預算管理的有關規定，結合單位履行職能所需，編制的部門綜合財務收支計劃。水利工程管理單位的預算管理是一個持續改進的過程，主要由三個環節構成：一是預算的編制環節，包括預算目標的編制、匯總和審批預算。二是預算執行與控制環節。在這個環節，要及時分析預算執行情況，反饋預算執行進度和執行差異，促進單位預算目標的實現。三是預算考核，單位通過定期或動態的預算考核，發現管理中存在的問題，及時采取各種措施，為單位預算目標的實現提供合理的保證。

（二）水利工程管理單位加強預算管理的必要性分析

隨著我國經濟發展進入新常態，財政收支形式發生了重大變化。從支出看，當前我國正處于全面深化改革的關鍵時期，各項支出要求不斷增加。這就要求各部門要充分認識預算管理在經濟發展中的重要作用。受我國宏觀經濟環境和政治環境的影響，上級主管部門對水利工程管理單位的要求越來越高，水利工程管理單位面臨的壓力也在不斷增加。現階段，水利工程管理單位主要的職能包括防汛、供應城市用水、生態涵養保護、水環境管理、水資源保護、水利工程運行與維護等公益性事業。加強水利工程管理單位預算管理，合理降低水利工程運行維護成本，是保證收支平衡的重要手段，對于提高管理水平和服務水平，提高內部控制能力以及更好地執行內部控制績效評價都具有一定的促進作用。

二、水利工程管理單位在預算管理中存在的問題

隨著《行政事業單位內部控制規范（試行）》和新修訂的《預算法》的相繼實施，以及水利工程管理單位財務管理制度的改革，上級單位對部門預算管理的要求不斷提高，對預算的編制、執行、考核的關注度也越來越高，預算管理的作用日益凸顯。筆者根據工作實際，發現水利工程管理單位在預算管理中存在以下幾個方面的問題。

（一）預算管理體制不健全

第一，預算管理水平在很大程度上決定著預算管理的效果，水利工程管理單位整體預算水平不高，導致預算管理效果不佳。內部分工和機構設置不合理，沒有為預算管理提供必要的人員保障和技術支持，難以形成全面預算的管理理念。預算管理在單位內部沒有做到全員參與，甚至相關部門都認為預算只是財務部門的業務范圍，與本部門關系不大，而財務部門也沒有經過深入調查研究，只是根據業務部門上報的經費支出數據進行匯總，各個部門之間缺乏必要的溝通，導致預算執行速度偏快或偏慢。

第二，很多水利工程管理單位未設立單獨的預算管理部門，基本上是由財務部門兼任，從而導致預算管理人員的分散化和臨時性，使得預算管理組織松散，響應能力較差，在預算執行過程中一旦出現問題，就會相互推諉扯皮，沒人承擔責任。

第三，有些水利工程管理單位雖然成立了預算管理委員會，但沒有形成一個真正的組織協調和監督機制。預算的絕大部分工作是由財務部門完成的，財務部門既是預算編制主體，又是預算執行和分析主體，這種情況顯然欠缺制衡力。

（二）預算編制不合理

第一，水利工程管理單位預算編制過程短，時間緊，準備不充分，導致年度預算編制不合理，不符合單位實際，使現有的預算方案落實不到位。目前大部分單位采用的還是增量預算的編制方法，以上一年度的預算為起點，根據預計的單位變化情況，相應的調整上一年的預算數據而確定本年度的預算規模，追求的是預算規模的逐年增大，而忽視了履行基本職能實際需要情況，往往使實際收支執行情況與預算產生比較大的差異，造成預算松弛和資源的浪費。

第二，在預算編制過程中，對各個業務部門和各個工程項目的具體情況和單位工作的整體規劃沒有充分地考慮，項目預算編制粗糙，沒有經過充分論證，往往為了追趕進度，在下半年臨時追加或調整預算，出現重復建設或重復購置設備的現象，忽略了預算編制的合理性和科學性。

（三）預算執行力度不強

第一，一些水利工程管理單位預算工作重編制、輕執行，把工作重點放在了預算編制上，而輕視了預算執行過程中的監督和檢查。預算執行的獎懲不清晰、制度不完善，預算約束不嚴格。如：預算考核僅有考核制度，沒有相應的獎懲措施，缺乏激勵機制，或者對預算執行結果沒有進行考評。進行了考評的單位往往也只注重財務指標，忽視了可以體現單位發展目標的非財務指標，嚴重地影響了預算執行效果。

第二，一些水利工程管理單位預算管理缺乏剛性，對預算資金的分配和使用關注度很高，沒有仔細審核資金支出的合理性，致使預算執行不力，預算管理流于形式。如：對于預算內的資金支付，沒有執行授權審批程序；對于預算外的項目支出，沒有按照預算管理制度的規定，按程序審批支付，嚴重地降低了資金使用的效率和效果。

第三，多數水利工程管理單位尚未建立完整的預算信息系統。首先，預算管理軟件不成熟，預算流程處于靜止狀態；其次，缺乏可以共享的數據平臺，在預算的編制、審批、下達等流程中，各個業務部門溝通受阻，協調不暢；最后，數據缺乏細化，分析不到位，與其他業務銜接不當，難以實現數據共享。

（四）預算執行效果較差

目前，對于資產類購置已基本采取政府采購的方式，如果資產購置預算不全面，在實際執行中經常會出現購置的資產參數與實際需求存在偏差，造成財政資金的浪費流失和政府采購執行難。根據目前調查的情況，項目預算執行問題比較突出，由于缺乏前期的可行性分析及研究，預算單位很多準備工作不到位、手續不健全，一旦財政資金下達要求實施時，就會出現項目實施不暢、資金支付進度緩慢、預算資金差異較大等問題，甚至還需要財政追加預算或者調整預算，造成不必要的人力、財力浪費損失。

（五）預算人員水平待提升

一部分事業單位財務預算管理人員的業務能力亟待提高，這主要表現在這一部分人缺乏專業的財務教育與訓練，專業技能普遍不高。同時，一些事業單位財務管理部門中還存在不符合財務規定的兼崗現象，一些不相容崗位沒有進行合理的分離。

三、水利工程管理單位全面預算管理的對策建議

（一）健全預算管理體制

第一，水利工程管理單位應當設立專門的預算管理機構，如預算管理工作領導小組，成員由主管領導以及各科室負責人組成，指導單位的預算管理工作。預算管理工作領導小組是單位的最高管理部門，下設預算管理辦公室，作為預算管理的日常工作機構，由預算管理工作領導小組直接領導，負責預算的編制、報告、執行、考核和日常監控。使領導到職工都能充分認識預算管理工作的重要性，營造全員參與預算管理的良好環境，促進預算管理工作的有效實施。

第二，加強各個職能部門之間的溝通與協調，使各個部門之間相互溝通自己的計劃和需要，并及時正確地評估其他部門的計劃和需要對本部門的影響，確保各個業務部門之間在預算編制、預算執行等各個環節都能夠很好地配合，保證整個水利工程管理單位預算管理體系的完整和相互銜接。

（二）增強預算編制的合理性

第一，預算管理部門應及時做好相關信息資料的收集和整理工作，并進行深入分析，歸類匯總，經過充分論證、科學研究，形成完整的單位決策信息。根據單位正常運轉需要修改、加以完善，使預算編制更加合理，符合單位工作實際。落實各業務部門在預算編制中的責任，正確把握預算編制政策，確保預算編制的合規性。編制預算應當以當年預算執行情況為基礎，根據各個業務部門制定的下一年度工作計劃，對各項收支規模和結構進行預計和測算，使預算編制工作盡可能細化。財務部門要對各業務部門提交的預算申報數據進行審核，審核業務部門對預算建議數的測算是否符合規定標準，是否符合政策要求，保證預算編制的合理性。

第二，改進預算管理和控制，根據單位職能和事業發展實際需要，結合單位近幾年收支總體情況，預測單位未來收支情況，合理制定單位中期規劃。比如以三年為一個周期，以規范的項目庫管理為基礎，提前梳理未來三年單位發展計劃項目和運行保證資金需求，采用滾動預算的方法，逐年更新滾動管理，使預算管理在編制方法上更加科學合理。

（三）增強預算執行的監督力度

第一，預算考核是預算管理的重要一環，水利工程管理單位應當建立績效評價與預算執行考核獎懲制度，將薪酬與預算考核聯系在一起，對所有預算執行的業務單位和個人進行考核，本著公開、公平、公正的原則，按照每個部門預算的執行情況和工程項目完成情況實行公開獎懲，做到獎懲分明，促進單位實現預算管理目標。

第二，水利工程管理單位應當加強對預算執行的管理。明確預算執行審批權限和審批要求，及時向管理層和各預算執行單位報告、反饋預算執行情況，落實預算執行責任制，剛柔并濟，嚴格預算執行。財會部門在收到財政部門批復的年度預算指標后，應當在本單位年度預算總額控制范圍內，依據明確的指標分解方式，及時細化并將指標逐層分解，橫向落實到各個部門、各個環節，縱向落實到每個崗位，形成全覆蓋的預算執行責任體系。同時，將年度預算細分到每季、每月，實施分期控制預算。此外，單位還應加強預算執行的動態監控，實施滾動預算，使預算更加切合單位實際情況，與單位的日常管理緊密銜接，促進單位年度預算目標的實現。

第三，水利工程管理單位應當加強預算管理信息化建設，充分利用科技手段，建立預算執行動態機制的技術平臺，實現部門之間的網絡化管理，加快預算信息的反饋速度，增強預算執行的時效性和準確性，全面提高預算執行效率。

（四）加強預算管理的全面實施

資產購置預算編制要根據單位配置標準以及單位存量資產實際情況確定政府采購預算，提前做好計劃，避免因盲目、隨意購置資產，造成資產閑置，導致財政資金浪費。重視項目預算編制，要對業務部門申報的項目從技術、成本費用、社會效益等方面進行測算分析和詳細論證，根據單位實際情況召開項目論證會，細化項目支出科目，將符合條件的項目納入單位項目庫。結合單位特點，按照“輕重緩急”的原則，將項目排序后上報。

（五）增強財務人員的業務能力

因為預算編制與執行均需本單位的財務人員進行操作，其業務素質之高低將直接關系到本單位預算管理能力之高低。為此，要有針對性地定期組織單位預算管理人員參加專業知識培訓，從而提高其業務素質，促使其更加規范地進行業務操作；單位財務人員還應強化自身溝通能力，從而讓更多的工作人員了解到預算管理的重要性。同時，單位還應結合實際，騰出人手專門從事全面預算管理工作，充分體現資本預算和財務預算手段相結合的財務計劃。加大對各個業務部門預算執行情況的管理和考核以及獎罰兌現工作，使單位預算管理工作真正實現規范化和精細化。建立起考核與獎懲機制，從而更好地提升財務人員執行預算的能力。

四、結語

水利工程管理單位應不斷提升本單位的預算管理水平，加強預算績效管理、強化水利建設基金的事前、事中監控，事后跟蹤問效。作為一名基層水利工程管理單位的財務人員，多年的工作實踐證明，要做好預算管理工作，必須從點滴做起，認真對待每一天，用心做好每件事。隨著我國預算管理制度改革的不斷深入，水利工程管理單位的預算管理工作一定會更加完善。

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（作者單位：北京市密云水庫管理處）